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农牧交错区林业保护政策的优化对策 　　【摘要】 从1978年“三北防护林”工程开始到近年的“京津风沙防治”、“首都生态屏障”工程建设，张家口作为首都北京的后花园几十年来一直致力于林业工程。虽说经过几十年的努力这些林业工程取得了令人瞩目的成果，但在整个林业工程从筹备到保护的过程中，尤其是相关政策的制定、执行中仍有许多可待优化的地方。本文选取参与了所有林业工程的张家口坝上区域的禁牧政策为例来说明农牧交错区林业保护政策的优化，文章按照问题―影响―对策的逻辑顺序行文。 　　【关键词】 农牧交错区 禁牧政策 政策优化 　　一、坝上区域的基本情况简介 　　坝上区域地处内蒙古高原边缘，山谷、岗墚、草甸相间分布，是典型地平原向高原过渡地带，年降水量300到400毫米之间，日照充足，昼夜温差大，季节分明，为农牧交错区。坝上地区农村家庭耕作与放牧兼顾，饲养牲畜是家庭经济收入的来源之一，是典型的资源（人）处于帕累托最优地带。 　　每年5月到10月，是该区域农作物耕作季节，也是畜牧业放牧季节，农牧兼顾家庭，以最高的效率去处理农业，从而保证足够的放牧时间。农作物主要有筱麦、甜菜、亚麻等。由于该区域土地贫瘠，无霜期短暂，且粮食等经济作物单位面积产量不高，经济效益低下，畜牧业是该区域农牧民家庭经济收入的主要来源之一。 　　二、禁牧政策存在的主要问题及其影响 　　坝上地区是“三北防护林”工程的第一批实施地带，由于该地属经济欠发达地区，受自然条件和地域传统观念束缚，饲养方式仍处于粗放期，农户以分散式的家庭养殖为主。这种以家庭为单位的零散养殖方式对自然生态环境的破坏力大，随着种群和数量的增加，坝上地区的沙漠化、石漠化呈逐年扩大趋势，草地退化、水土流失使得该区域干旱和沙尘暴频发。张家口坝上区域脆弱的生态环境状况曾引起中央和省、市的高度关注。近年来，国家加大了在张家口坝上区域生态环境治理的投入，实施了系统的退耕还林禁牧还草工程、京冀风沙源治理工程、三北防护林工程等林业工程。 　　从下列禁牧前后相关数据中可以看出，21世纪以来坝上地区实施禁牧措施取得了较好的社会和经济效益：2008年全县农业人口287483人，总土地面积3863.3平方公里，其中耕地面积101040公顷、林地面积122002公顷、草地面积106200公顷；农业产值94169万元、牧业产值136235万元、农民人均收入2785元；2013年，全县农业人口290679人；总土地面积3863.3平方公里，其中耕地面积101040公顷、林地面积102511公顷、草地面积100866公顷；农业产值208869万元、牧业产值167968万元、农民人均收入6859元。 　　在成本外溢的状况下，受眼前利益驱使，当地农牧民对政府的禁牧政策理解不全、执行不力，禁牧与放牧的矛盾和问题仍然存在，不少村民不愿接受圈养舍饲方式，违禁放牧、毁林损草的现象屡禁不止。有研究表明，当禁牧程度达到完全禁牧的30%，沙漠化开始出现逆转；而达到完全禁牧的40%，沙漠化的逆转趋势基本趋于稳定。 　　1、农牧交错区禁牧政策的主要问题 　　政策的好坏主要是看它是否立足长远，是否能解决现实的矛盾与问题。制定政策应该符合两个前提：一是政策要具有科学性、合理性；二是政策要具有可操作性，即执行程序公开透明、操作方法简单可行、监督机制健全完善。就目前坝上地区的禁牧政策来看，主要存在以下几点问题。 　　（1）政策内容机动性不足，没有因地因时制宜 　　坝上区域农牧交错区，实行的是时段性禁牧，即只在5月到9月间禁牧，其它时间可以放牧，这种禁牧业方式，导致畜牧业种群和数量不能有效限制在目标值之内，有时甚至出现反弹。不根据区域生态环境状态、草地承载能力做出限制性规定，就无法使农牧民自觉地遵守禁牧政策、自动调整种植业养殖业与其它家庭副业的比重，更无法让农牧民因地制宜地调配资源、合理有效地使用资源。 　　（2）政策机制不够完善，执行效果不佳 　　目前，禁牧工作是以乡镇为主，林场、地方派出所等执法单位相互配合。但在工作过程中有以下问题：第一，执法队伍水平不高、执法不严，乡镇封山禁牧人员素质参差不齐，禁牧手段简单粗放，执法程序不规范，容易在工作中与农民发生冲突；第二，监督制约机制不完善，执法过程中存在以罚代法、恂私枉法现象，这就削弱了执法的严谨度；第三，没有形成健全的操作性强的禁牧工作程序，使禁牧工作透明度不高，影响禁牧的工作效果。 　　（3）监控机制不健全，反馈渠道不畅通 　　禁牧政策的相关监控机制不健全，执行过程中有何问题，效果怎样，无法评估，而且相应的双向反馈渠道也没有建立。这就导致一方面执行主体行为不规范，自由裁量权过大；另一方面政策客体无处申诉，群众的意见、想法传达不上去。 　　2、问题带来的主要影响 　　（1）执法不严