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当代中国政策执行问题研究综述中国政策执行研究的兴起 在现实压力和公共管理理论的影响下，20世纪70年代西方兴起“执行运动”，对公共政策中的政策执行给予极大关注，并且形成政策执行的三个时代[1]。第一代研究是开创性的，这一时期正确地指出了在公共政策制定和公共政策执行之间客观存在的鸿沟，它坚持自上而下的政策执行途径，偏重政策执行实务及个案研究，主要代表人物有威尔达夫斯基和普雷斯曼；第二代研究以行动学派和组织学派的理论为背景，强调自下而上的政策执行模式，偏重政策执行理论分析架构及模式的建立，此间，霍恩和米特的系统模型、麦克拉夫林的互相调适的政策执行模型、雷恩和拉宾诺维茨的循环模型等被提出。此后，由于政策制定与执行渐趋多元化，第三代研究将研究的重点放到了府际间关系上，“主要目的在于界定解释为何政策执行会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测未来出现的政策执行类型”[2]。而当代中国的政策执行研究直到20世纪90年代才逐渐开始，其推动力量是改革开放后的社会现实，经济发展伴随着权力的下放，使得政策执行问题日益突出，中国的学者开始认识到政策执行在公共政策研究中的重要性，“政策执行是政策生命过程最重要的环节”[3]。就我查阅情况是，1992年有张金马主编的《政策科学导论》出版，初步系统的介绍了公共政策研究，其中有专门章节介绍公共政策执行，虽然仍有意识形态的影响痕迹，研究还没有达到之后的细致，但构建出了政策执行系统的雏形。1998年陈振明主编的《政策科学》发行，相对来说更加系统的介绍了政策执行，特别是对政策执行中存在的问题进行了研究总结。2005年金太军、钱再见等著的《公共政策执行梗阻与消解》出版，外加上丁煌等学者的研究，当代中国政策执行研究开始由介绍政策执行系统向细致地研究政策执行中存在的问题的方面发展。关于政策执行的概念对政策执行问题的认识无疑得从政策执行的概念开始。目前，对政策执行的定义基本上有一种取向，即自上而下的立场，如张金马认为，“政策执行是政策方案被采纳之后，把政策所规定的内容转变为现实的过程”。之后陈振明也认为，“政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程”。[1]。再如谢明认为，“简单地说，政策执行就是指‘在一个议案成为一项政策之后发生的事情’。政策执行就是政策实施的具体过程，包括使政策作用于目标群体以及使政策目标得以实现的过程”[2]。虽然谢明开始认识到目标群体在政策执行中的因素，但是它没能体现政策执行的复杂性，其实政策执行还是一种政策决策过程，特别是上下级关系中的下级机构，在政策执行中并不只是按照上级采纳的政策来简单的实施的，在这一过程中要将其细化成可实施的具体政策，这就涉及到了下级利益问题，目标群体利益问题，而正是因为过去忽视了这一点，才导致对实际政策执行理解有些简单，对其中存在的问题估计不足。换言之，判断政策执行成功与否的标准也就应当有两种：一个是政策执行达到了政策原本目标；另一个是政策执行没有达到政策原本目标，但是符合目标群体的利益。这样，政策执行中存在的问题也主要表现在两个方面，从执行主体来说，在实施过程中没有达到政策的本来目标，从目标群体来说，政策执行偏离了他们的需求。2、关于政策执行问题正如上文所讲的，政策执行问题可以从两个方面来理解，从目前的有关政策执行中存在的问题的研究来看，主要集中在第一个方面。陈振明在《政策科学》一书中对“上有政策，下有对策现象”有专门的论述，他将其表现归纳为替换性执行（你有政策，我有对策）、选择性执行（曲解政策，为我所用）、象征性执行（软拖硬抗，拒不顺从）和附加性执行（搞“土政策”）。金太军等则把问题归结为“梗阻”，十分系统的阐述了其观点，他们认为公共政策执行梗阻的主要环节主要包括政策认知的梗阻和政策落实的梗阻（如表1）。此外，像刘熙瑞在2003年出版的《公共管理中的决策与执行中》也总结了执行过程中存在的问题，他把它们总括为机械执行、野蛮执行、扩大执行、中断执行。最近还有人提出“寻租式执行”，“主要是指执行主体在政策的过程中以权力为筹码牟取不正当经济利益的一种执行方式”[3]。事实上，除了用“梗阻”来归纳当代中国公共政策执行中存在的问题外，还有用政策异化[4]、政策异变、政策偏差、政策失效、政策失范等等不一而足，总的来看并没有太大区别。他们的研究总的来说不可不谓细致，并且从现实来看也是比较到位的。但同时又容易陷入琐碎，而且他们的研究出发点都主要集中在政策主体身上，并且这种主体主要是指政府，即基于狭义的公共政策概念，而广义的公共政策的主体中还包括非政府的政党、“第三部门”等，在我国，有关政党在政策执行问题当中的作用还是有研究价值的。表1[1]政策认知的梗阻1、对公共政策的利益分配缺乏高度的认同地方政府在利益分