农村土地整治中权属调整机制初探..docVIP

农村土地整治中权属调整机制初探 摘 要：农村土地整治是为统筹城乡发展，加快社会主义新农村建设而提出的一项政策创新。土地权属调整是该政策顺利实施的关键。本文首先界定土地权属调整的内涵，分析权属调整的模式，挖掘当前权属调整过程中存在的问题，如法律法规体系不健全、权属调整缺乏科学合理的技术支撑等，并为破解这些问题提出了相应的政策建议，以期为实际工作中解决权属调整问题提供参考。 　　关键词：整治 权属调整 机制 　　一、研究背景 　　随着城市化、工业化进程的快速推进，用地需求与供给间的矛盾日益突出，用地的“瓶颈”效应制约了经济的发展，并且城乡之间差距不断拉大的趋势未得到有效扭转。在此现实背景下，浙江省委省政府出台了《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于深入开展农村土地综合整治工作扎实推进社会主义新农村建设的意见》（浙委办〔2010〕1号），该意见提出深入开展农村土地整治工作，一方面优化农村土地利用结构和布局，提升农业综合生产能力，推进农村住房改造、社区公共服务和基础设施建设，推动农村人口和村庄集聚，促进城乡统筹协调发展；另一方面是落实城乡建设用地增减挂钩政策，破解建设用地保障难题的有效手段。 　　农村土地整治实际上是以土地开发整理复垦和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合资金，整村推进对田、水、路、林、村实施整治的项目。开展农村土地整治的实践过程中会涉及许多问题，如土地权属调整、项目资金筹集、土地生态保护等。土地权属调整事关群众切身利益，其在土地整治项目中居于核心地位[1]，因此本文以农村土地整治中权属调整为切入点，分析权属调整内涵及模式、挖掘存在的问题，并提出相应的解决对策，为实际工作中解决权属调整问题提供参考。 　　二、权属调整内涵及模式分析 　　（一）权属调整内涵分析 　　土地权属是指土地的所有权、使用权及他项权利的归属。土地权属调整从物权的表现形式上看是权利归属的变更，即产权人主体和房屋相关事项的变更登记；从权益的角度来看，土地权属调整是土地价值再分配的过程，是相关者利益的再分配[2]。土地权属调整合理与否直接影响着农民参与土地整治的积极性，是土地整治成败的关键[3]。农村土地整治中涉及的权属调整主体多元化，包括土地所有权、土地使用权、土地他项权利的调整。土地所有权调整涵盖国有土地与集体土地之间的所有权调整、集体土地与集体土地之间所有权调整；土地使用权调整包括农村土地承包经营权的调整、整理后新增耕地使用权的调整和农村宅基地的调整；土地他项权利的调整指随着建筑物所有权的消失和原土地使用权的调整，土地他项权利应进行相应调整[4]。 　　（二）权属调整模式分析 　　结合相关学者研究[4~7]和实践中的有关经验，对农村土地整治过程中涉及的土地所有权、土地使用权、土地他项权利权属调整模式进行分析。 　　1.土地所有权调整 　　不同权属主体间的土地所有权一般不作调整。只有当相邻权属主体间有插花地、飞地，或权属界线不规则时，为便于当地群众进行农业机械化作业，减少因农机通行或灌溉用水引发的纠纷，应进行土地所有权调整。所有权调整包含国有土地与集体土地间所有权调整和集体土地与集体土地间所有权调整两种方式。 　　（1）国有土地与集体土地间所有权调整 　　其一为使土地开发整理复垦后的田块连片、规则，利于机械化耕作，在原国有土地与集体土地边界不规则处，可按等量或等价原则，在调整范围尽可能小的前提下，经双方协商后进行土地所有权调整。 　　其二是土地开发整理复垦过程中，主干道路、主干渠道等建设用地所经过的集体土地可通过土地征收的方式将集体土地转为国有土地。. 　　（2）集体土地与集体土地间所有权调整 　　其一是当整治区项目跨越村界时，可按照等量或等价原则，对村界两侧的土地进行所有权调整。 　　其二是相邻村间插花地所有权调整可按等量原则进行，尽量安排在村界处进行等面积调整；不相邻村间的插花地所有权调整可按等量原则通过各自相邻的村依次进行调整。 　　2. 土地使用权调整 　　土地所有权调整发生在不同权属主体之间，所有权的调整会引起土地承包经营权或土地使用权的调整。农村土地整治过程中涉及的土地使用权调整包括农村土地承包经营权调整、新增耕地使用权调整和农村宅基地调整。 　　（1）农村土地承包经营权调整 　　农村土地整治项目实施当中会占用部分农用地，竣工后又会增加部分农用地，因此在实际工作中存在农村土地承包经营权的调整。农村土地承包经营使用权调整模式主要有4种。 　　其一按等质等量模式进行调整：在经济条件相对落后、农户流转意愿不高、土地难以实现规模经营的项目区，土地承包经营权按开发整理复垦前后土地数量、质量情况将整治后的土地重新分配，并签署土地权属认定书。对于整治后面积较大的地块，出现同一块地多户共同经营的状况，可以在地块里放标志牌以区分权属界线。