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论行政行为说明理由 ——以行政过程为视角 赵银翠 ? 2012-08-06 15:56:50　　　来源：《法学杂志》2010年第1期 　　　　摘要: 行政行为说明理由制度提高了行政机关的政治责任，强化了对行政权的司法审查，使得司法审查从对行政权结果的审查扩展到对整个行政过程的审查。同时，该制度的实践也对传统行政法学理论形成挑战。在我国《行政程序法》制定过程中、在我国行政诉讼法修改过程中有必要对此进行深入研究，以构建我国合理的行政行为说明理由制度。 　　关键词: 行政过程；说明理由；司法审查 　　一、行政行为说明理由的制度化及其功能 　　（一）行政行为说明理由的制度化　　谓说明理由，是指行政机关在作出某种（不利于相对人的）行政行为时应当说明其理由，而且其理由应当记录在决定书上，以告知相对人。[1]任何意思决定都有理由。对于私人来讲，从意思自治原则出发，只要该意思表示不违反法律的禁止性规定即可，至于其基于何种理由作出意思表示法律在所不问，相对人也不能强迫对方说明理由。对于行政机关而言，在法律明确规定的情况下，行政机关应当说明理由自不待言，但是在法律没有明确规定的情况下，行政机关是否要说明理由、在何种范围内作出理由说明、其效力如何等并非不证自明的论题，需要从行政权本身的特性、公民权利保护、司法审查等角度加以分析。　　说明理由作为一项重要的防止行政恣意及保障公民权利自由的手段，在各国行政程序法将其制度化之前，大多通过判例的形式予以明确化，确立了行政机关在作出不利处分时必须说明理由的原则。随着行政程序立法受到各国的普遍关注，行政行为说明理由制度作为行政程字法上的一项重要法律制度予以普遍确立，法国为此还专门制定的《行政行为说明理由及改善行政机关与公众关系法》（1979）。　　（二）行政行为说明理由的制度功能　　1．行政权的自我拘束功能。说明理由关注行政机关判断形成过程的合理性，要求行政机关在作出行政决定时，必须就事实认定、法律适用、政策选择以及裁量权的行使等作出合理的解释，从而使得对行政权的控制从传统的立法与司法审查扩展到对行政过程的控制。传统的立法控制模式所确立的授权明确性原则为行政机关设立了据以行动的范围和标准，但无法控制行政过程；传统的司法控制模式作为一种事后的救济机制，对行政过程的控制只能是一种间接的反向控制，而且“设立司法审查仅仅能维持最低标准而不能确保最理想的行政决定”，“在最低限度的公正和合理之上，行政机构仍可以作出令人不甚满意的决定或诉诸糟糕的程序”，[2]强制说明理由则提供了对行政过程加以控制的机制，通过该制度提高了行政机关活动的政治责任，确保了行政机关的决定具有正当性，从而能够有效防止裁量权的滥用。　　2．使相对人信服功能。一个正当的行政行为不仅依赖于法律论据的品质，而且依赖于论证过程的结构，即相对人对行政过程的参与。行政机关在作出行政行为的过程中，通过听取行政相对人的意见，并向行政相对人明示其理由，说明其在作出行政行为时考虑了哪些因素，没有考虑哪些因素，对行政相对人提出的不同意见是如何考虑的，由此可以表明行政相对人的意见经过了行政机关的慎重考虑，公民的主体地位在行政活动中受到尊重。对于建立在说服与共识基础之上的行政行为，行政相对人会比较信服，也更易于接受对其不利的处分，使得纠纷解决机制前置，能够有效预防纷争产生。　　3．作为司法审查基础的功能。行政行为的理由说明提供了司法审查的基础。法院在对行政行为的合法性进行审查时，是以行政机关作出该行为时的理由为基础进行审查，然后决定是否支持该行政行为。传统的司法审查制度是建立在裁量二元论基础之上的，即区分为法律问题与裁量问题，法院可以审查法律问题而不能审查裁量问题。但是随着行政法治的发展，法院对行政裁量权的态度发生了变化，认为裁量问题同样也应该接受司法审查。但是对于裁量问题，法院依然要尊重行政机关的首次判断权，尽量不以自己的判断代替行政机关的判断，但是会对行政判断的形成过程进行追查，一旦发现不符合法意的要素，即可以予以撤销。[3]而行政机关在作出行为时的理由说明恰恰能够为法院对行政机关的判断过程进行审查提供基础。此外，美国的司法审查制度传统上区分事实问题与法律问题，对于事实问题法院一般尊重行政机关的决定，不能用法院的意见代替行政机关的意见，而对于法律问题法院则拥有最终的解释权，可以用法院的解释代替行政机关的解释。[4]事实上，由于法律问题与事实问题之间的界限并不明确，而且，由于强制说明理由制度将司法审查的触角伸向了行政决定的形成过程，法律与事实的二分变得越来越模糊，只要行政行为形成过程中裁量权的行使逾越了合理的界限，即构成违法。　　二、行政过程中的说明理由　　（一）行政过程中的事实认定与说明理由　　事实认定是理由说明的基础部分。