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第二节 公共政策客体 政策客体研究的是公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。（P151） 一、社会问题与政策问题 政府的主要功能及其公共政策的主要作用就在于有效地解决社会所面临的诸多问题，所以社会问题的客观存在及其主观认定被普遍认为是政策过程的出发点。政府作为社会的公共权力机构，主要是针对社会问题进行决策的。什么是社会问题? 是指社会关系或社会环境失调，影响社会全体成员或部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。从抽象意义上讲，社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距，而这种偏差或差距往往会导致社会的紧张状态，它超越了个人稳定的环境和范畴，牵涉到较为广泛的社会关系。当社会上的一些人对社会生活中的某方面表示焦虑和不满，或提出一定的主张，或采取一定的行动时，那就显示已经发生了问题。但通常在人们表示不满之前，问题就早已存在，只是那些受其影响的人或因畏惧社会习俗或政府权威，或因没有自觉意识到存在不公或应该改革。在这种情况下，问题虽然没有被发现，但的确已经发生并存在一定时间了。 是不是所有的社会问题都属于政府的政策范围呢?显然不是。社会所面临的问题很多， 但在政府决策者看来，并非所有的问题都是需要政府解决的。有些问题可能通过民间渠道就能够进行处理；有些问题可能过于复杂，政府无力加以解决；有些问题已经成为历史，再无解决的必要；另外，也不能排除政府出于各种利益的考虑，对有些问题采取漠视的消极态度。所以，只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府议程，这部分社会问题才由此转化成为政策问题。 应注意从以下几个方面理解社会问题的含义。 1．社会问题是一种客观条件。 所谓客观条件是指一种可以通过实证加以认识的情况。换句话讲，它的存在状况及其数量（比例）大小能够被人们所认识，如国防状况，出生率倾向和失业问题等。客观条件是社会问题存在的必要前提，但不是充分条件。这也就是说，没有客观条件就不可能形成社会问题，但仅仅有了客观条件还不足以构成社会问题。尽管两个不同地区的客观条件完全相同，但这种客观条件可能仅在一个地区会形成社会问题。比如，公共场所吸烟在一些地区是一个社会问题，而在其它一些地区情况则不是这样；离婚在一些地区是一个社会问题，而在另一些地区中则不一定是。 2．社会问题是一种主观定义。 所谓主观定义是指人们对上述客观情况的察觉和认识，即他们明显感到目前的客观条件已经危及到他们所珍视的社会价值观，是对他们所信奉的社会规范的一种背离。社会问题主要还是由人们来加以定义的，如果某种状态并不为身处其中的人们认定为社会问题，那么对于这些人来说，这种状态就不会构成社会问题，尽管有时候在旁观者或其它人眼中，这种情况可能的确是社会问题。 3．在被定义为社会问题的客观条件中，人的价值判断起了一种非常重要的作用。 以上分析说明，研究社会问题不仅要研究其产生的客观条件，而且要研究身处其中的人们的价值判断。这些价值判断使这些人以不同的方式或从不同角度看待同一种状况及其解决方法。社会问题之所以能够出现并得以持续，主要是由于人们具有不同的价值选择和目标取向。社会问题会涉及价值观的双重冲突：第一，在某些情况下，人们并不会一致认为某些状态对社会基本价值观构成了威胁，如种族歧视、离婚问题、童工现象等；第二，在另外一些情况下，尽管人们基本上一致同意某些状态对社会基本价值观造成了威胁，但由于他们对所采取的相关措施和解决办法抱有不同的态度，因而难以就改革的计划达成一致性意见。因此，人的价值判断不仅在被认定为社会问题的客观条件中起了一种非常重要的动因作用，而且对解决那些被定义为社会问题的客观条件有时还起到阻碍作用。这主要是因为人们并不愿意去支持那些要求他们损害或放弃固有信仰和制度的改良计划。比如，一项要求社会接受用避孕和堕胎的方法来解决私生子问题的解决措施就被一些人认为是对固有价值观的一种侵犯，受到他们的普遍反对。艾滋病开始时被普遍认为只是吸毒者、同性恋者和卖淫嫖娼者群体中出现的问题，极端的观点甚至认为这是上帝对这些社会异己分子的一种严厉的惩罚。但随着时间的推移和环境条件的变化，人们的认识开始发生转变，艾滋病的防治提上了政府的政策议程。安乐死的问题已经讨论了很久很久，大家在人有没有权力选择自己的生命？在什么条件下有权力选择？什么条件下没有权力选择？这样一些问题上看法有很大的分歧，难以达成共识。有人说，经济的发展往往会经历一个从要钱不要命到要钱也要命，再从要钱也要命到要命不要钱的观念变化过程，环境污染开始可能并不是什么问题，没有人去注意它，但越到后来环境保护及可持续发展的问题就显得越加重要。这从一个