国有资产管体制改革的成本收益分析.doc

国有资产管理体制改革的 成本与收益益问题研究 我国新的国有资产管理体制框架已经确定，传统的由政府部门行使国有企业所有权的做法将会有较大的改变，长期以来制约国有企业改革的这个瓶颈终于受到了触动。理论界对此有积极的评价并寄予较高的期望值，但新的国有资产管理体制的具体实施还需在实践中不断地探索和完善，就下一步的实施来说，每一项具体措施的出台都会伴随着相应的成本和效益问题。而正是改革的成本和效益对比会成为我们能否接受某项改革措施的制定标准，也必然会在总体上成为决定我们这项重大改革如何走向的根本因素。因此，深入探讨这场改革的成本因素和效益问题，有助于我们认识这场改革可能面临的制约因素及目标方向，从而用全局的观点来确定这场大改革中的各项措施的定位原则，使新体制的实施得以顺利进行。 一、国有资产改革的成本因素分析 （一）新体制的实施面临一定的成本变数 国有资产管理体制改革的起因就在于传统国有资产管理体制已面临日益升高的成本代价。国有企业改革已走过近20个年头，国有企业总体上的困难局面始终没能得到有效的解决：一方面，国有企业在政府部门的委托授权经营下，经营者的权责利不对称问题始终无法解决，政府部门作为国有资产所有人的代表却没有以股东的身份进入国有企业，造成“所有人缺位”，国有企业经营者由上级任免，在国有企业内又无相关责任风险约束，企业内部又不能对其进行有效监督，导致企业无法形成公司治理结构；另一方面，政府部门对国有企业承担过多的责任，包括资产重组、重大经营决策的确定，甚至企业破产等都由主管部门来安排，使国有企业能依靠政府、银行及外援来获得帮助，在市场经济中处于特殊地位，从而不利于国有企业形成靠自身的力量去获取竞争优势的激励机制，致使国有企业对市场经济的适应能力迟迟难以提高。因此，传统国有资产管理体制成为国有企业改革非突破性的一个实质性瓶颈。而改革的非突破性所带来的高成本日益突现：首先是国有资产的大量流失。20世纪90年代中期以来，国有企业总体上出现亏损（1996年国有企业总体盈利总额417.5亿元，亏损为726.7亿元），国有资产平均每天流失1.3亿元[1]。二是国有企业的困难局面直接导致大量国有企业员工的增收滞缓和就业不稳定，对社会的社会安定形成潜在的威胁。三是国有经济不适应市场经济规则。这将关系到国有经济与市场经济能否共存的一个政治命题，也自然会使人们对国有企业的前景产生猜疑，从而关系到社会主义公有制经济基础能否巩固的问题。因此说，传统国有资产管理体制所形成的高成本促成了新的国有资产管理体制的出台。同样，新体制如何实施和完善，也将取决于改革中的相关成本。从新体制的构建框架来看，三个重大管理关系的确定有助于优化企业管理中的多种关系，但是具体实施中仍有不确定的改革成本变数。 1.三级出资人制度下的国有资产归属问题 三级出资人制度将国有资产的单一中央国有变为中央、省、地三级政府分治所有，产权主体的多元化有利于在一定程度上从国有资产系统内部培育出市场体系，有利于国有企业间的产权交易，也有利于调动地方政府的积极性。但三级政府如何划定各自的国有资产归属范围，是一个关系到国有资产能否得到有效管理和各级政府利益平衡的重大问题。这里有多方面关系要处理好：（1）11万亿元的经营性国有资产在三级政府间如何垂直划分，以及在平级地方政府间如何横向划分[2]。这里既要用“属地”原则来划分（即按国有实体企业注册地来确定归属），又要按“平衡”原则来划分（现行国有资产地域布局主要是中央财政而不是地方财政投资的结果。中央投入少的中西部省份要参与东部省份国有资产的划分，以平衡利益关系）。（2）资源型国有资产和产权型国有资产分别采用什么方法来确定归属。（3）对现行存量国有资产采用什么办法来划分，对今后新增国有资产的归属如何确认。（4）中央政府拥有全部国有资产的终极所有权，地方政府只是相对拥有，那么中央国资委是否又会成为地方国资委的“婆婆”，这个终极所有权将会在什么情况下发挥作用？等等，这些方面的不同操作会给改革带来较大的成本变数。 2.现有国有资产管理体制下的管理权限和经营目标问题 三结合式管理将过去政府部门对国有企业的多头管理归口到国资委一家部门来管理，使管人、管事和管资产三者能相统一。政出一头有助于克服过去经常存在的“所有者缺管与越位”问题，有助于国有资产充分按市场经济规则运作。但三权统一后，国资委本身的权限设定的合理性仍将是一个问题，长期以来，政府部门对国有企业有较多的行政干预，给国有企业带来较多的负面影响。新的国资委如果不减少过大的行政权力，国有企业仍难以按市场经济规则办事。因此，国资委是个什么性质的机构，是政府的一个职能部门，还是一个纯粹的国有资产管理部门？这将使其有不同的权力配置。还有国有资产从性质上来说有相当大部分毕竟是纳税人提供的财政收入的转化