政法传统中的民主集中制..doc

政法传统中的民主集中制 键词: 赵作海案/政法委员会/民主集中制 　　内容提要: 政法体制的运作不仅要处理群众路线与专门机关的关系，还要处理分工与协调的关系、条块关系，以及权利观念与大局意识的关系。民主集中制是理解和解决上述关系的根本工作方法。为了有效适应市场经济的发展，政法体制在迈向法治建设的过程中，不仅要对上述关系进行重新调整，对更为根本的民主集中制也要进行反思。也就是说既要防止“民主”流于形式，又要防止“集中”变成专权。改革的重点是进一步厘清党委与各政法机关的权限，以及政法机关上下级关系。改革不能以明显违宪为代价，应当保持宪法秩序的稳定。 　　一、从“赵作海案”谈起 　　2010年上半年发生的“赵作海案”，是继“许霆案”、“邓玉娇案”之后，又一起引起全民关注并具有广泛影响的政法事件。“赵作海案”之所以能够引起广泛关注，就在于其被认定为故意杀人罪入狱服刑数年后，被害人赵振晌“复活”。如果不是被害人“复活”回村，赵作海的冤情也许永远不会得到昭雪。舆论批评的焦点首先是刑讯逼供问题。正是由于在办案过程中，公安机关存在刑讯逼供，才导致冤案的最终发生。舆论指向的另一个问题是案件协调。在办案过程中，原本公安机关和检察院存在意见分歧，但在政法委员会(以下简称政法委)的协调下，最终认定赵作海杀人事实成立。不论是刑讯逼供还是案件协调，都不是个体行为或个别做法，而是普遍存在于中国的制度性问题。笔者在此并非仅仅是透过“赵作海案”这一个案来对整个政法体制的运转过程进行经验描述，而是将政法体制最为根本的组织原则———民主集中制———作为讨论主线。这是因为民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志，也是政法体制能否革新的关键所在。因此，通过对民主集中制原则的准确把握，有助于我们深刻理解包括“赵作海案”在内的中国所有的政法现象和问题。 　　作为中国共产党领导建立新中国的根本工作经验，民主集中制的原本含义，既不同于通常意义上以分权制衡为基础的民主政治，也不同于极权政治。它是民主基础上的集中，在集中指导下的民主。具体来说，可以归纳为以下几方面：第一，走群众路线，反对脱离群众、破坏民主作风的倾向。“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合……如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制”。[1]第二，加强党的领导，反对分散主义。“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”[2]第三，正确处理中央与地方关系，加强中央的集中统一领导，发挥各地方的积极性，实行分级管理。第四，强调集体利益、整体利益和长远利益。 　　民主集中制不仅是党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第3条第1款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。因此可以说，包括公安机关、检察院和法院在内的政法机关也以民主集中制为根本工作原则。这一原则有助于理解《宪法》第3章第7节“人民法院和人民检察院”相关条款的制度逻辑，如《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，第127条第2款规定：“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门法院的审判工作”，第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。总的来说，民主集中制原则不仅贯穿于整个政法工作当中，而且型塑了新中国的政法传统。笔者将从群众路线与专门机关的关系、分工与协调的关系、条块关系、权利观念与大局意识的关系，来展开对政法传统的讨论。 　　二、群众路线与专门机关 　　如何在政法工作中贯彻群众路线，是一个根本的工作方法问题。[3]“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”[4]“人民群众是专门机关的依靠，专门机关是人民群众的武器，二者必须紧密地结合起来，才能巩固我们国家的法制，维护宪法和法律的实施。”[5] 　　在“赵作海案”中，群众是促成冤案平反的决定性影响力量，其实也是当初促成冤案形成的重要影响力量。这是因为，一方面上级机关对“命案必破”、破案率的要求，以及将破案与绩效考核挂钩的做法，增加了办案人员刑讯逼供的可能性；另一方面，这些做法特别是“命案必破”的要求，往往又来自于对民愤的呼应。民愤是涉及社会稳定的重要指标，历来为各级官员所重视。毛泽东同志曾说：“人民要求杀的人则必须杀掉，以平民愤而利生产……对于