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水资源优化配置的必然选择 --近期水权制度的研究与实践 　　2000年10月22日，水利部汪恕诚部长在中国水利学会第一届学术年会暨七届二次理事会上作了《水权和水市场---谈实现水资源优化配置的经济手段》的重要论述，立即在水利系统和社会上引起广泛关注，各界人士分别发表文章，从不同角度展开讨论。2001年2月10日，《中国水利报》登载了浙江东阳-义乌水权转让的消息和调研报告。随后，《人民日报》《经济日报》、中央电视台等各大媒体纷纷报道这一消息，进一步引起了社会的更大反响，许多专家、学者、记者通过报刊或开会研讨等多种方式对水权展开深入研讨。 　　大家普遍认为，水资源紧缺已经成为21世纪我国社会经济发展的重要制约因素，通过水资源的优化配置，提高水资源的利用效益，实现水资源可持续利用是我国水利工作的首要任务。建立和完善我国的水权制度，明晰水权，规范与水有关的权利、责任和义务，实行资源有偿使用制度，建立政府宏观调控和符合市场规则的水权流转机制，是实现我国水资源优化配置的必然要求，有利于推进节约用水，提高水的利用率，缓解乃至解决供需矛盾；有利于增加水利投入，推进水资源的综合利用。 　　在水权研究和讨论蓬勃开展的同时，水权与水市场的实践也在一些地区积极开展。东阳-义乌的水权转让，对这一实践起到了推动作用。许多地区开始考虑应用水权理论进行探索，用新的思路来解决水资源开发、利用、配置和管理中的问题，以适应形势要求。近一段时期以来，一些地区运用经济手段实现了用水权在区域间、行业间的转换，这一转换，已经产生了明显的效果，充分体现了机制创新的巨大能量。 　　今年4月，汪恕诚部长在考察西北四省水资源开发利用和管理情况后，发表了题为“水权管理与节水社会”的讲话，用水权理论对水管理进行了系统的论述，阐述了水资源承载力的概念，提出社会经济发展规模和布局要与水资源承载力相适应的观点；强调了区域经济发展与调水的关系；要求在水资源管理方面总量控制和定额管理双管齐下，实施强制节水的战略措施。目前，许多地区正探索把水权理论的基本原则贯彻到水资源管理的制度建设和管理体制改革中，这标志着水权理论的探讨和实践，已深入到管理制度和管理体制层面。可以预见，通过一段时期的探索和实践，我们一定能建立一套适应形势要求的以水权制度为基础的完善的水资源管理制度，通过这一制度的建设和实施，我国的水管理将跃上一个新的台阶。 　　为进一步促进水权理论的探讨和实践，现将近期讨论中的主要观点综述如下： 一、水权分配及其管理制度 1.水权的概念 　　水权是水事活动中有关各方权利关系的总和，有水事活动就存在着水权。以前，水权常常是通过规约进行规范。当水资源变成紧缺资源并被当作为一种财产时，原有的规范就不能适应形势需要，水事权利中的矛盾就暴露出来。改革开放以来，我国水资源方面的问题的逐步显露，说明我国计划经济时代对水事权利的规范和管理手段不能适应现代社会特别是市场经济条件下对水资源的开发、利用和配置要求。 　　水权是以所有权为基础的一组权利。从民法意义上来讲，所有权是财产权的一种，它包括4项权能，即占有权、使用权、收益权、处分权。水权是水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。水资源为国家所有决定了水资源管理和保护的主体是国家，对所有权各项权能的行使决定了中央政府可以主导流域内地区间水的分配，可以实施跨流域和跨地区之间的调水工程，可以采取行政的、经济的多种手段来保护、管理水资源。中央政府可以通过授权地方政府共同实行对水资源的管理。为了适应水资源开发利用分散化要求，国家在权、责、义清晰的基础上，分离所有权和使用权，通过使用权的社会化来适应社会发展要求。在这一过程中，国家通过建立水资源有偿使用制度理清权利关系，国家并且可以允许在有效监管下，市场主体依法进行使用权的有偿转让。 　　有专家提出水权包括政治权力和财产权利，人们的基本生活用水是一种基本权利，水资源的所有权和分配权是一种政治权力，水权同时包括经营权，经营权是一种财产权利。 　　从国外情况看，水资源作为一种特定的自然资源正逐渐从土地资源中分离出来，作为一种公共资源来进行规范，即便在承认土地私有的国家中也存在这种趋势。在这一前提下，把水资源使用权与所有权分离，并作为主要内容在法律法规中进行规范。规范的主要内容为使用权的取得、管理的程序以及权益保障等内容。因此，部分专家认为，我国的水权制度也应主要集中在对使用权的规范上。 2.水权界定和分配的原则 　　界定水权涉及方方面面的利益调整，是水权制度的关键点和难点。按照现代水资源管理的要求，必须遵循如下原则：第一，可持续发展原则。必须满足权、责、义相统一的要求，力图达到水资源利用和水环境保护的协调统一；第二，平等和效率