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城市规划实施与管理 一、规划实施中的矛盾与原因 “规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如首长一句话” 。 “分区规划违背总体规划，详细规划违背分区规划，一书两证什么规划都不要” 。 “城规”与“陈规” 二、规划部门的问题在哪？ 城市规划在对象上仍限于物质要素的层面，在手段上限于技术领域。 对市场不甚了了，却想着要去控制和调节市场。 缺乏政治的敏感意识和积极的参与态度与手段 以为行政加技术的手段就可以保证所编制的规划能够得到实施。 规划编制与规划实施矛盾的思想根源 规划编制：从规划期限末出发来思考问题，从理想出发建立最美最好的图景，注重从整体上、结构上来总体性地解决。 规划实施：所采用的方法是就事论事式的，从现在出发，看现在能做什么来决定做什么的，也就是从实用的角度，做一些力所能及的工作，或解决一些不得不解决的问题。 所以，规划编制工作者是用理想来解决现实问题，而规划实施管理者则是从现实来看发展。 三、城市规划实施的基础性概念 1、政府、规划与市场的关系 城市规划并不只是一种对市场运行及对市场行为的制约，更不是市场的对立物，而是对市场的一种干预，这种干预的目的则是为了保持市场长期的良性运作。 城市规划通过对空间和土地使用、土地开发权利的安排，可以比较完整地在实体和权利两方面为政府的调控起到具体操作的作用。 在市场运作过程中的各类经济组织和个人也需要有城市规划。 2、城市规划实施是一项全社会的事业 城市规划涉及到城市组成的各个方面，任何城市组成要素的变化都会影响到城市建设和发展的进行，城市规划的实施依赖于城市社会整体的共同努力。 城市规划的实施必须要有城市政府来进行组织。 城市规划部门是运用城市规划及规划管理的手段去鼓励社会各个方面实现城市发展的目标。 城市规划实施的管理就是为了保证经过法律程序批准的城市规划文本得到全面的贯彻和执行。 3、社会利益的调节 在市场经济体制下，城市规划所直接面对的是依附于城市土地（和空间）使用上的利益关系。 城市规划不仅在协调、平衡不同的利益关系，而且规划本身就是在创造不同的利益关系。 过去所形成的“技术—行政”的内部化操作已不能适应，需要更强调社会化、政治化和法治化。 城市规划文本是一份城市全社会必须遵守的“社会契约”。 城市规划管理必须有一定的预先规定性和程序的固定性。 4、城市规划与政府公共政策 城市规划是城市政府公共政策的组成部分，而不仅仅是部门政策。 城市规划一旦得到批准，也就意味着一系列政策的被采纳并将被运用到未来城市建设之中去。 城市规划不仅仅是对私人开发行为的规范，而且同时是政府部门行为的基础。 城市规划既是城市公共政策体系的导向，而且也是一种政策实施手段。 5、政府机构协调 政府部门之间的协同是现代化城市管理发挥行政组织能力的重要方面。城市总体规划作为城市政府的公共政策文件，就首先对政府各部门具有约束力，是政府各部门相关决策的依据。 政府部门之间协同运作的关键在于政府责任连带制 城市政府各个部门都不能超越权能范围，而一旦涉及到与其他部门相关的或有交叉的内容时，就必须进行协调。在垂直结构方面，上级机构或首长不能越级作出决策。 四、城市规划向公共政策的转化是推进规划实施的基本方向 城市规划本身就是一种政策的陈述。 政策的作用将更多地侧重于引导，而图纸和图则的作用在某种程度上更注重控制。 城市规划不仅仅是对私人开发行为的规范，而且同时是政府部门行为的基础。 城市空间关系的调整是城市整体社会经济关系变化的结果。 五、规划制度的改革必须直面社会利益的调配，这是保证规划实施的核心 在市场经济体制下，城市规划所直接面对的是依附于城市土地（和空间）使用上的利益关系。 从保证城市规划实施的有效开展角度，需要在城市规划的运作制度、城市规划的行政制度和法规制度等方面进行全面改革。 六、城市规划实施必须完善规划管理的手段 1、规划实施是城市规划体系的核心 就整个体系而言，需要确立城市规划的编制、城市规划制度的安排其目的都是为了保证城市规划的实施。这是城市规划体系的出发点，也是城市规划体系运作的最终归结。 城市规划只有在实践的过程中发挥了作用，才能实现其自身的意义 规划的编制应当能很好地与规划实施的组织机制、行动要求和规划实施管理部门的能力结合起来。 要强化对规划过程及其后果的研究 2、必须保证各层次规划的延续性 保证各类城市规划形式的延续性是贯彻城市政策、实施城市规划的一种手段。 保证各层次规划的延续性，使规划的宏观导向能够贯彻在具体的行为之中，使城市建设的具体行为是实现城市发展目标的有目的行为。 各类城市规划形式之间的相互衔接，应当根据各种规划形式的不同情况建立起不同的制度要素和制度纲要。 上一层次的规划是下一层次的规划的目标，下一层次的规划是上一层次规划内容实现的手