公共财政保障民生的次序研究.docxVIP

公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的“层级分布”要求日期：2010-11-8 10:15:20 来源：本站原创阅读次数：2602马海涛/中央财经大学 和立道/云南财经大学内容提要：公共财政框架下，财政支出对民生的保障必须注重优先次序问题，这是民生支出项目“层级化”分布的内在要求。只有这样，在目前我国财政在民生领域支出有限的情况下才能切实解决“民生”问题。本文首先对民生支出项目的“层级化”分布进行分析，随后简单分析新中国成立以来财政对民生保障的演绎，得出在1998年建立公共财政框架目标后对民生财政保障的不断规范和重视，特别是应对“金融危机”所采取积极财政政策优先考虑从民生保障入手来推动内需。最后对财政如何进一步有效保障民生进行简单的思考。关键词：公共财政 民生财政 “层级化”分布 保障 一、引言公共财政是以提供公共产品和服务以满足公民公共需要的基本方式。在中国，特别是党的十七大报告明确提出：“民生必需在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居”后，要求财政支出保障包括教育、卫生、就业与社会保障、公共基础设施等一系列关系民生的领域。实际上，民生领域因其与百姓生活的关系密切程度存在一个保障上的优先次序问题，由此在支出安排上应根据民生领域“层级化”分布来合理安排，才能在目前我国财政对民生领域的支出相对有限的情况下更好地保障民生。一直以来，历朝历代的君王都倡导“民为贵，社稷次之，君为轻”[①]的“以民为本”的理念，然而由于统治阶级的意志以及本身的财政实力，财政在民生领域的支出可谓寥寥无几，社会时常处于“民不聊生、战火纷飞、王朝更替”的状况，民生问题根本得不到保障。可以说，只有到了1949年新中国的成立，开始了“大一统”的财政运行体制后财政支出在民生领域保障才开始，然而，因为国家财政实力和财政运行体制的不断变迁，在改革开放以前，财政对民生的保障从面和量上都极为薄弱。随着改革开放，财政实力的提升，特别是1998年以来公共财政运行框架目标的确立以及党中央十七大以来一次次对民生领域关注的重申，财政在民生领域的支出也不断增加。由此，也可以这么认为，公共财政运行框架目标的确立是我国财政支出真正对民生保障的开始。当前，公共财政运行体制下不断倡导对民生保障的加强，学界内甚至产生了“民生财政”一说，那么当前“民生”的领域又包括哪些？何又为民生财政？民生财政与公共财政之间又是何种联系？应当如何实现民生领域的保障？本文第二部分以民生支出项目的“层级化”分布分析为主，提出对民生的保障应该注重优先次序的问题；第三部分对新中国成立以来财政对民生保障的演绎进行分析，得出公共财政框架下的民生保障才是对民生项目“层级化”分布要求的回归；第四部分就公共财政如何进一步保障民生进行简单的思考。二、民生项目“层级化”分布对财政优先次序保障民生的内在要求(一)民生及民生财政民生，顾名思义就是人民的衣、食、住、行等问题，民生保障就是解决最基本的养民问题。在中国，对民生领域的探讨各有观点，但理论的研究最终要回归政策或决策的参考或依据，由此其民生及民生领域暂且以中央政府的定论来展开讨论。2007年，中共十七大报告中提出，民生内容包含教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等[②]；2008年政府工作报告中则指出，民生内容包含教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等[③]。由此以上的领域可以被认为是我国当前应优先保障的民生问题。“民生财政”也因中央政府“民生”理念的提出而产生，在笔者看来，“民生财政”其严格意义上来说，不能成为一个财政体系的标准名称，应该包含在公共财政体系标准之内，或者说是公共财政在一定阶段的实施理念，是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜，可以被认为是“窄口径”的公共财政。具体来说，“民生财政”就是在整个财政支出安排中，通过制度性地合理安排，实现用于教育、卫生、就业、社会保障、社会管理、环境保护等民生项目的支出占到较高的比例，实现社会的公平正义、促进每个社会成员全面发展、切实保障和提高最广大人民群众的生活。(二)民生项目的“层级化”分布对财政保障民生的要求实际上，从民生财政支出项目来分析，根据其与民生问题的关系密切程度，可以认为是“层级化”分布的。由此，在民生保障在财政收支安排中份量越来越重且财政资金有限的情况下，上，唯有对众多民生问题的逻辑分布有个清晰的认识，才能实现财政资金的合理安排，以确实达到有效保障民生的目的。第一，财政民生支出应该注意轻重缓急，而不是“胡子眉毛一把抓”。应民生领域的“层级化”分布，可以认为处于最底层的基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、“三农”支出等是与当前中国民生最密切的问题，由此在财政支出安排中必须优先保障这些民生项目。由此在当前民生财政资金有