养老服务救助：一项必要的制度安排1养老服务救助：一项必要的制度安排1.docVIP

养老服务社会救助：一种必要的制度安排( 赵秋成1，杨秀凌2 （东北财经大学 1.公共管理学院；2.职业技术与继续教育学院，辽宁 大连 116025） 2014年1月13日投《江淮论坛》 摘 要：少子高龄化和市场经济条件下高龄、患病和失能老人持续增多，家庭越来越难以满足老年人的养老服务需求，一些无子女、少子女和子女不在身边的患病、失能甚至高龄老人的正常生活和生存受到严重影响。文章结合中国实际，从弥补养老服务体系建立前、后存在的养老服务特别是非基本养老服务“缺位”问题，探讨了建立养老服务社会救助制度的必要性和可行性，并提出了具体的对策建议。 关键词：少子高龄化；患病和失能老人；养老服务社会救助 一、引言 自2000年中国步入老年型社会以来，20年80岁及以上老年人是社会成员因自然灾害、意外事故和个人生理、心理等原因陷入生存危机导致不能维持最低限度生活水平时，由国家和社会有关部门依法给予一定的物质或资金接助和扶助[2]，这种模式以父辈与子辈的血缘关系、亲情及彼此的“责任伦理”关系[3]为基础，主要靠传统宗法观念和家庭伦理道德来维系，从而确保了家庭养老在农业经济社会的世代传承。然而，随着计划生育政策落实以及工业化、城镇化进程加快和经济体制变革，人口老龄化、家庭少子化、小型化以及劳动力跨部门、跨地区、跨城乡流动从根本上动摇了家庭养老的物质和人力基础，与此同时，城乡文化和物质的交流，特别是西方利己主义价值观和追求自由、享乐的生活方式的传播，则对中国传统的“孝亲”价值观和家庭伦理道德形成了严重冲击，致使一些孤寡、空巢的高龄、患病和失能半失能老人的养老服务严重缺失，许多老年人因生活无助和长期心理孤寂而产生悲观厌世情绪，有的甚至在孤独、凄凉中悲惨离世（2）。虽然社会基本养老服务制度能从较大程度上改善老年人养老服务缺失的状况，然而，由于目前中国经济仍不够发达，政府财力基础依然薄弱，再加上社区特别是农村社区整合和配置人力资源的能力较弱，因此，今后相当长时期内中国的社会养老服务只能以“保基本”为目标，即是说，社会养老服务的供给只能是一般化、基础性的，那些具有较大难度和复杂性、需要较长照护时间的养老服务，如疾病特别是大病护理和失能老人的长期照料等，很难通过基本养老服务来满足。尽管借助社会供养制度（如公办养老机构（如公办敬老院、养老院等）和农村“五保”供养制度等）可以解决部分孤寡老人的养老服务需求问题，但因这种制度的自身缺陷（3），因此在社会经济不够发达的情况下，社会供养很难将所有具有基本养老服务之外特殊养老需求的高龄、患病和失能半失能的贫困老人包揽下来，也就是说，即便城乡社会基本养老服务制度、社会供养制度抑或社会护理保险制度建立起来以后，仍然会有一部分老年人，特别是无子女、少子女和子女不在身边的高龄、患病和失能半失能的贫困老人的特殊养老服务需求无法得到满足，而养老服务社会救助制度则可弥补上述制度的缺欠，发挥“点”式援助制度查漏补缺、扶危救困的作用，从而使社会养老服务体系趋于完善。养老服务社会救助制度与社会基本养老制度、社会护理保险制度和社会供养制度的比较见表1。 表1 养老服务社会救助制度与其他社会养老服务制度比较 社会基本养老服务制度 社会护理保险制度 公办养老机构和“五保”供养制度 养老服务社会救助制度 服务惠及群体 全体老年人 全体老年人 孤寡老人（“三无”老人） 所有患病和失能半失能的贫困老人 费用负担 免费和低收费服务 强制缴费参保，甄别评估后提供服务 免费或低收费服务 经甄别后，政府部分或全部购买服务 主要服务内容 生活照料、一般疾病护理康复、精神慰籍、文体项目和设施等 疾病护理、生活照料等 生活照料、疾病护理、精神慰籍及文体项目和设施等 生活照料、疾病护理、精神慰籍 保障程度 较低；强调均等性 较高；强调均等性 高；强调针对性 高；强调针对性 三、建立养老服务救助制度的必要性分析 养老服务社会救助是社会养老服务体系的必要制度安排，也是应对少子高龄化和市场经济体制下我国城乡特别是农村养老服务供给短缺的制度选择，有其重要实际价值和现实意义。 1．家庭小型化、核心化导致家庭养老服务功能弱化，家庭养老服务供给面临困境%左右的水平，比30、40年代大幅度降低[4]，到2010年“六普”时，城市大家庭的比重已降至18%以下，农村也已降至23%以下。20世纪70年代我国每户家庭平均人数基本维持在4.6～4.82．无子女和少子女家庭增多子女经济负担加重，老年人陷入养老服务供给困境的风险3．家庭经济支付能力差严重制约一些老年人获得必要养老服务的可能性4．享乐思想和利己主义，一些子女不履行养护年老父母的责任和义务。1．社会救助服务，相应。养老服务社会救助是一项适应人口需要的新业务，按照就近整合工作责任、