我国公益诉讼制度建设简析.docVIP

我国公益诉讼制度建设简析 　　摘 要：“公益诉讼”在我国还不是一个法律概念，却已经成为学术界和舆论关注的焦点。尽管我国尚未建立起完整意义上的公益诉讼制度，不过局部的制度设计已经开启了公益诉讼制度。本文以我国公益诉讼制度建设的现状作为切入点，剖析我国公益诉讼制度“位缺”的社会基础以及进一步推动我国公益诉讼制度构建的对策。 　　关键词：公益诉讼;效益成本;制度建设 　　中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）28-0135-03 　　公益诉讼是一个与“私益诉讼”相对称的概念，具体是指与案件没有直接利害关系的人为了维护社会公共利益，以诉讼主体的身份向司法机关提起诉讼以维护社会公益的制度。公益诉讼对于维护和捍卫社会公共利益具有越来越重要的地位和价值。 　　一、我国有关公益诉讼制度建设的现状 　　（一）《民事诉讼法》中的公益诉讼制度 　　可以说，在2012年我国《民事诉讼法》修订之前，在民事诉讼领域还没有明确创设公益诉讼制度。然而，我国《民事诉讼法》对公益诉讼仍然提供了一定的保护机制，具体表现在以下几个方面。 　　1.诉讼代表人制度。诉讼代表人是指为了便于进行诉讼，由人数众多的一方当事人推选出来，代表其利益实施诉讼行为的人。尤其是人民法院在处理由于环境污染、产品质量等引起的属于民事公益诉讼范畴的群体性纠纷时，人数众多一方当事人只要推选出诉讼代表人，就可不必亲自参加诉讼，诉讼代表人实施的诉讼行为，除法律规定必须经过被代表人的当事人同意才对其有效的以外，原则上对当事人全体有效。 　　2.支持起诉制度。所谓支持起诉制度，是指允许相关社会团体在诉讼过程中参与到诉讼程序中来行使一定的诉讼权利。《民事诉讼法》第15条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向法院起诉。 　　客观地说，上述这些制度还不能称其为公益诉讼制度，但它们在对公共利益提供制度保护方面发挥了一定作用。与此同时，我国各级人民法院在长期的司法实践中也创造和积累了很多保护公益的诉讼实践经验。 　　在2012年《民事诉讼法》的修订中，仍然强调起诉必须符合的四个条件之一就是要求原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但是，对于“直接利害关系”的认识和理解已经发生了重要变化。修订后的《民事诉讼法》第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该项规定被公认为是公益诉讼制度在我国国家立法中首次正式获得承认，可以说这是我国诉讼法理论和实践上的一次重大突破。但是，就此项规定而言也存在着诸多不足，如制度规定过于模糊、缺乏可操作性性;公民个人被排除在提起公益诉讼的主体范围之外，不利于调动人们公益诉讼的积极性等。 　　（二）《行政诉讼法》中的公益诉讼制度 　　行政公益诉讼是指行政相对人认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益时，为维护公益依法向司法机关提起的行政诉讼。我国现行的《行政诉讼法》并没有规定行政公益诉讼制度。2014年11月十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改《行政诉讼法》的决定，其中备受瞩目的第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。这就突破了长期以来只有“具体行政行为”可以提起行政诉讼的桎梏。也就意味着，那些以抽象行政行为形式存在的行政行为，在其损害公共利益时，应当可以对其提起诉讼。然而，修订后的《行政诉讼法》第13条第2款规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的诉讼。这又从另一个角度因袭了修订之前的行政诉讼法的逻辑，其出发点是捍卫和维护立法和制度的权威性。但是，也使得那些损害公共利益的抽象行政行为得不到司法纠正。 　　对于提起行政诉讼的原告资格，我国修订后的《行政诉讼法》仍然要求其与行政行为有法律上利害关系，从而把与自己无利害关系的行政相对人排除在行政诉讼原告之外。这就导致了大量的损害社会公共利益的行政行为得不到有效的社会监督，也不利于依法行政目标的实现。客观上讲，行政主体的行政行为不论是行政作为还是不作为，都有可能侵犯社会公共利益。因为缺少公益诉讼制度，导致的受到伤害的公共利益得不到有效的维护。例如东南大学教师诉南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观”状告规划局案、湖北潜江市民状告市财政局公车超标案等等，实质都是行政公益诉讼案件。事实上，公共利益并不是“私益”的简单叠加。例如在保障“环境安全”“防洪安全”等方面，往往不存在特定的利益享有者。因此，《行政诉讼法》不允许私主体就该类行政行