BOTPPP采购略的主要事项和陷阱.docVIP

BOT/PPP采购策略的主要事项和陷阱 20世纪80年代以来，BOT/PPP采购策略已广泛地用于基础设施项目建设。由于基础设施项目规模大，BOT/PPP项目涉及面广，多方参与，合同安排非常复杂，执行困难。除了社会政治因素外，还有许多技术经济事项需要认真处理，否则，稍有疏忽就会坠入陷阱。本文难以讨论所有事项，只是探讨其中的一些主要事项及其隐含的陷阱。 　　一、提出和参与项目的动机 项目管理者联盟　　每个项目参与者都有自己的目的和动机。政府采用BOT/PPP策略的动机通常是利用私人资金解决基础设施短缺的问题和发挥私人公司的高效率，目的是获得项目所带来的社会经济效益。而私人开发商的动机主要是利润，如果无利可图，就不会参与。 　　因对BOT/PPP项目的特性了解不够或有偏差，开发商或政府提出和参与项目的动机会不恰当。常见的陷阱之一是开发商的动机是获得施工合同或销售设备而不愿意经营基础设施。所幸的是BOT/PPP项目主要是利用项目融资技术筹措资金，借款人对开发商有严格的要求和限制，因而大多数情况下可以避免这类陷阱。 　　另一个常见的陷阱是政府认为BOT/PPP项目会节省政府开支。实际上，BOT/PPP项目融资不一定会节省政府开支，特别是当政府或国有公用事业公司签有购买项目产品或服务合同时，更是如此。传统的公路是免费的，修建收费公路可以节省政府的开支。但是，如果政府用影子价格支付路费，而让公众免费使用，如英国用“设计-建造-融资-运营”策略兴建的公路，这样的安排并不节省政府的开支。其实，一旦公众接受收费公路的观念，政府也可以修建收费公路，收回政府投资。传统的水和电都是有偿使用，BOT/PPP采购策略并没有改变这一特性，因而并不节省政府开支。例如，印尼国家电力公司与私人电力开发商签有27份购电协议，根据该协议，印尼国家电力公司在30年内应支付1335亿美元给私人电力开发商。另一个例子是巴基斯坦的电厂项目，政府为兴建装机容量300万千瓦的新电厂签发支持信，保证按每度电6.5美分购买，每年需要支付16亿美元。 　　因此，政府在作出使用公私合作采购策略的决定之前，应比较不同的融资安排，选择最有价值的融资方案。一旦决定采用PPP采购策略，应进行项目的财务评估，决定是否提供必要的支持。最根本的目的是向公众提供高质量低成本的基础设施服务。此外，应用BOT/PPP采购策略应还有风险转移的考虑。 转自项目管理者联盟　　二、项目产品的市场需求 项目管理培训　　是否兴建一个项目取决于市场是否需要该项目的产品或服务以及需求量的大小。因此，首先要确定市场对该项目的短期和长期需要。基础设施不足将影响国民经济发展和国民生活品质。反之，基础设施过剩，则造成资源浪费，降低项目的社会经济效益。 　　常见的陷阱之一是忽略市场研究。当政府或国有公用事业公司担保购买一定数量的项目产品或服务时，私人开发商把担保的需求当作市场需求。在BOT电厂（或水厂）项目中，公用事业单位常常被要求购买一定数量的电（或水）。这种承诺可能导致项目公司忽略市场研究。如果政府也忽略市场研究或过于乐观估计经济发展，作出乐观的需求预测，忽略对供求平衡的控制，授予过多的项目特许经营权，就会导致供过于求。这种情况在多个国家发生，如菲律宾、印尼、巴基斯坦的电力项目。中国也不例外，20世纪80年代，电力短缺，因而大力发展电力，结果在90年代出现供过于求的状况；进入21世纪后，又出现供不应求的状况。 　　实际市场需求比购买保证更重要。如果没有市场需求或市场需求不足，项目会陷入困境。因此，应认真评估产品服务的市场需求并在协议中包含适当的控制措施，确保整个特许期内都有市场需求。 　　三、项目的财务经济可行性 项目管理者联盟　　基础设施项目成本和效益都可以概括地分为两大类：经济成本（直接的人力、物力和资金投入）和社会成本（如环境污染和生态破坏）；财务经济效益（如现金收入）和社会经济效益（如促进国民经济发展）。一个基础设施是否值得兴建，取决于这两种效益是否大于这两种成本。然而，BOT/PPP采购策略将项目的社会经济效益和财务经济效益分开：政府追求社会经济效益，而私人开发商追求财务经济效益。如果项目财务经济效益低于经济成本，难以吸引私人开发商。这时政府应提供必要的支持。例如，公路项目中，如果需求量不足，可以授予一定量的土地用于房地产开发，或授予运营已建成的公路或隧道、桥梁的特许权。或者把赢利的项目和不赢利的项目捆绑开发。例如，2008年北京奥运会运动设施、运动场馆和运动员宿舍楼捆绑招标，利用房地产的高额利润补偿运动场馆的收益不足。 　　常见的陷阱之一是建造非生产设施。当与公用事业公司签有购买合同时，私人开发商可能会陷入建造非生产设施的陷阱。认为只要与公用事业公司的购买合同保证回收投