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经济强镇行政体制改革的必要性与问题分析 　　摘要：沿海地区一些经济实力强、人口众多的经济强镇，日益出现了经济发展与政府经济社会管理职能不匹配的矛盾。为此，一些省份推动了“强镇扩权”改革，将县级政府的部分经济社会管理权力下放给镇政府，取得了一定成果。但这种权力下放依然面临着一系列需要解决的问题。 　　关键词：经济强镇 行政管理体制 分权 区域经济 　　党的十八大报告中重点提出新型城镇化后，立刻成为一个备受关注的热点。但是十八大报告仅仅是一个纲领性文件，仍然需要在总体方向明确的情况下继续探索具体的实施路径。在中国城镇化道路问题上，一直存在着大城市优先发展还是以小城镇承载城镇化重任的争论。但是随着中国大城市发展日益陷入城市病的问题，大城市的承载容量已经成为一个令人担忧的问题，大城市能否继续大规模扩张推动中国的城镇化显然是值得怀疑的。在此背景下，中小城市尤其是小城镇就成为中国未来城镇化的中坚力量，尤其是在与国外的比较中更可以发现我国的中小城市数量明显偏少，重点发展中小城市，提升中小城市的数量与质量，使其成为容纳农村人口转移的重点是十分必要的。目前我国已经形成了一批具有庞大人口规模和经济总量的经济强镇，其中有些经济强镇经济实力已经超过了一些县级、地级市，但是由于其行政建制依然是镇，阻碍了其进一步扩大城镇规模，提升城镇建设质量。因此，在新型城镇化背景下，探讨这些经济强镇的行政管理体制改革的内在动力与逻辑，分析改革的障碍与难题，推动改革的实现具有十分重要的意义。 　　一、经济强镇行政管理体制改革的必要性 　　经过三十年的高速发展，我国农村地区已经形成了一大批人口规模大、经济实力强的经济强镇，尤其是在东部沿海地区，由于区位、历史等原因，一些经济强镇无论是在人口规模还是经济实力上已经超越了很多县级市甚至是地级市。如2013年广东省镇级GDP排名最高的佛山市南海区狮山镇，其地区生产总值达到了803亿元，高于省内潮州（798亿元）、河源（720亿元）、汕尾（710亿元）和云浮（623亿元）四个地级市。虽然经济状况出现了极大改变，但是在在行政建制上，这些经济强镇依然处于行政序列的最底层级，导致其社会管理与公共服务能力严重滞后于经济发展，对其进一步成长与扩张产生了不利影响。 　　首先，镇政府的职能定位难以满足经济强镇的发展需求。20世纪80年代，我国全面废除了人民公社制度，建立了乡镇政府管理农村事务，乡镇政府的主要职能是征收农业税、维护农村稳定、做好计划生育工作。但是随着一些农村地区工商业的迅速发展以及人口集聚，乡村地区的人口迅速转变为城镇人口，其职能也要求做出相应转变，基础设施建设、城市管理与社会服务、新农村建设等职能应当纳入经济强镇的职能，但是由于其行政建制依然面向乡村，导致了这些经济强镇无法顺利转换其职能，严重制约了小城镇的可持续发展。 　　其次，小城镇财权与事权不相称。1994年分税制改革后，我国各级政府间的财权得到了较清晰的划分，各级政府拥有了自己独立的收入来源。但是与此同时，相应的事权并没有得到清晰的界定，导致收入层层上缴，事务层层下压，乡镇政府作为行政级别的最低层级，成为矛盾的焦点。一方面，镇没有独立财权，税收大部分被中央与省市县各级政府抽走，镇政府所得财政分成极少；另一方面，镇财政支出极大。具体来说，设在镇上的职能部门如工商、税务、公安、土地、城建、房管、教育、卫生、邮电、广电等部门均由县（市）职能部门直接领导，镇政府没有权力干预，收入亦难于用于当地经济发展，另一方面，广播、农机、农电、农技、种子、林业、水利、文化、兽医站等缺乏收入但是需要支出的部门全部甩给乡镇政府。缺乏收入来源以及支出庞大导致很多乡镇无力承担基本公共建设与服务。经济强镇虽然收入更多，不至于出现很多基层政府“吃饭财政”的问题，但是与其经济发展需要的公共建设与服务支出要求相去甚远，远不能满足当地居民医疗、教育等公共产品的需求。而且有些经济并不是十分发达的县，经济强镇的税收已经成为县（市）政府所在地城市建设与社会管理资金的重要来源，直接导致了经济强镇与县（市）政府的矛盾加剧，如浙江苍南县与其下属的龙港镇、平阳县与其下属的鳌江镇之间。改革财权与事权的分配对这些经济强镇的发展具有重要意义。 　　再次，缺乏经济与社会管理权与执行权。能力是政治体系能够动员资源并制定公共政策对社会经济的影响程度。权小能弱是我国乡镇政府面临的普遍问题。东部沿海很多经济强镇产业、人口高度集聚，相应提出了更高的经济社会管理要求，但是镇作为最低一级的政府机构，受制于行政建制，其公共资源投入受到了极大制约，难以满足经济社会发展的需要。如一般乡镇往往受困于人员过多、人浮于事的问题，经济强镇却缺乏足够的人员参与管理。如临近狮山的容桂镇，2013年，其规模以上工业产值达 1414 亿元，工商