《反垄断法》及行业立法、反垄断机构及行业监管机构的关系之比较应用研究及立法建议.docVIP

《反垄断法》与行业立法、反垄断机构与行业监管机构的关系之比较研究及立法建议 史际春、肖竹 　　关键词: 反垄断法/行业立法/反垄断机构/监管机构/权力配置 　　内容提要: 如何处理《反垄断法》与行业性规制立法、反垄断机构与行业监管机构的关系是《反垄断法》起草中所需要解决的重要问题。参照其他国家(地区)的相关立法及在结合我国实际的基础上，本文提出了理解《反垄断法》和行业立法在反垄断规制问题上的“一般法”和“特殊法”关系的基本原则，及合理配置反垄断机构与行业监管机构管辖权的具体思路，并在上述分析借鉴的基础上提出了相应的立法建议。 　　《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)正在制定过程之中。在对《反垄断法》(草案)修改的讨论中,如何处理《反垄断法》与行业监管法律(法规)的关系,以及反垄断执法机构与行业监管机构的关系是一个无法回避的重要问题。我国现行有效的行业性法律(法规)几乎都具有计划经济特色,其本身就是反垄断的“拦路虎”。因此,在对这类行业性法律(法规)进行大规模清理和修改的过程中,清除那些在体制上阻碍竞争的规定,是破除以行业特殊性为理由而实行各种专营、准入限制及让消费者和行业竞争者承担不合理负担等“行业性垄断”的前提。由于《反垄断法》的制定与许多行业性法律(法规)的制定、修订处于同步阶段,《反垄断法》不可能等待各专门法完善之后再对相关行业的垄断进行规范,因此,在《反垄断法》中明确《反垄断法》与各行业性法律在反垄断问题上的关系及其二者在反垄断监管上的权限划分就是十分必要的。 　　一、《反垄断法》与行业性法律(法规)的关系 　　(一)相关行业立法中的反垄断规范性条款 　　由于我国现行大部分行业性法律(法规)都不能体现市场经济条件下政府科学监管的要求,并且或多或少都体现了行业保护或行业性垄断的特点,因此,现行有关的行业监管规范对垄断行为进行规制的法律法规都是相当有限的。 　　例如对于电信行业,《中华人民共和国电信条例》中涉及的反垄断规制的内容有第17条至第22条规定的电信网间互联的相关监管措施;第41、42条对电信企业服务的竞争监管的规定;以及对上述垄断、不正当竞争行为的处罚性规定。对于民用航空业,民航总局颁布了《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》,该《规定》将不正当竞争行为的主体划分为航空运输企业,机场、民航省(市、区)局和航站,运输销售代理企业和民用航空器维修、空中管制、航空油料、航材供应、航空结算、计算机以及其他航空运输生产服务的企业(单位)四种,根据不同的主体,该《规定》以列举的形式将不正当竞争行为的表现形式分为四个方面共22项。而《中华人民共和国电力法》(以下简称《电力法》)针对供电企业是垄断企业的特点,规定了供电企业“不得拒绝交易”(第26条第1款)、“不得歧视”(第41条)、“不得滥收费用”(第43、44条)等条款,并且在《国家电力监管委员会职能配置内设机构和人员编制规定》中赋予了电监会具有“监管电力市场运行,规范电力市场秩序,维护公平竞争;监管输电、供电和非竞争性发电业务”的职权,规定电监会市场监管部负责查处操纵市场价格的行为,输电监管部负责监督输电企业无歧视和公平开放电网,价格与财务监管部(稽查局)负责按照公平竞争原则,对电力企业兼并重组提出建议。而《中华人民共和国铁路法》与《中华人民共和国邮政法》由于制定时间较早,因而计划经济色彩更为浓厚,它们只是在法律中概括式的赋予行业主管部门对本行业工作进行全面管理的职权,而并没有专门针对行业内的竞争和垄断问题拟订专门的规范性条款。 　　(二)《反垄断法》与在相关行业体制性改革和在修订进程之中的各行业立法的关系 　　由于体制原因形成的行业性垄断,使得中国的行业性法律与《反垄断法》的关系具有特殊性。如果政府对经济的垄断和限制是有合法依据的,这些垄断和限制也随着经济形势的变化和改革的深入而变得不合理,也仍然需要通过体制改革和修改法律来完成,而不能通过制定《反垄断法》来反对一个具有法律依据的政府限制性行为。如果政府的行为符合其他法律而不符合《反垄断法》,则那些法律的内容是否合理、其制定程序是否合法等,就不是《反垄断法》所能解决的问题,而必须根据《立法法》的规定由有权机关进行审查。但《反垄断法》可以规定,在这种情况下,反垄断机构有提请审查和建议的审查权,以求发挥监督作用,并实现《反垄断法》和相关法律的互补和衔接。 　　在这一问题上我国可以借鉴俄罗斯《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》 [1]的相关规定。由于特殊的体制背景,该法律赋予了俄联邦反垄断局推动各行业的反垄断改革的权力,如规定联邦反垄断局拥有下列权力：在需要废除或修改已通过的违法的法令、制止违法行为、撤销或更改已经签订但与反垄断法规相抵触的契约时,对联邦行政权力机构、俄联邦各部门的行政权力机构和各市政当