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大学预算制度系统及其结构探析 　　一、大学预算系统与预算制度 　　（一）大学预算系统一个系统由调整对象、目标价值、组织机构、规则体系和实施手段等要素组成。大学预算系统的基本内容如下： 　　（1）调整对象。调整对象指系统所涉及的范围与领域。大学预算系统的调整对象是预算全过程，包括预算编制、审批、执行、控制、调整、监督、评价和报告等全过程。各个预算主体在预算过程中的所有行为和活动都是预算系统涉及的范围和领域。 　　（2）目标价值。目标价值指系统的动机、目的和要求。大学预算系统的目标价值是促进大学可持续地健康发展。目标价值的直接表现是追求预算绩效，包括收入汲取绩效、资源配置绩效、遵从绩效、产出绩效和结果绩效 　　（3）组织机构。组织机构是指实现、贯彻和执行系统任务的组织或社会主体。大学预算系统的组织机构一般包括校级预算机构和院级预算机构两个层级，每个层级又可分为预算决策机构、执行机构和监督评价机构等等。 　　（4）规则体系。规则体系是系统中各个主体行为与活动的原则、规范和程序。大学预算系统的规则体系指规范和约束预算主体行为的一系列原则、规范和程序，包括预算决策规则、预算执行规则、预算评价规则等。 　　（5）实施手段。实施手段指的是系统所使用的物质或非物质的工具。大学预算系统的实施手段指大学预算的形式与技术。目前我国大学预算的实施手段是部门预算和精细化管理。 　　（二）大学预算制度 大学预算制度有狭义和广义两种理解。狭义的大学预算制度就是上文所述的大学预算系统中的规则体系，即调节和约束大学预算主体行为的预算原则、规范和程序。广义的大学预算制度还应包括大学预算系统中组织机构行动规则以及系统的技术和工具。桑德森（Sundelson，1935）曾提出预算原则包括预算体制、预算机制以及预算形式与技术三大类，我们认为广义的大学预算制度也有三个层级的内容：宏观层次的预算体制、运行层次的预算规则和操作层次的技术规范，如图1所示： 　　（1）预算管理体制。大学预算管理体制是大学预算权力关系的体现，具体表现为预算机构设立和职责划分。一般情况下，学校财务部门是大学核心预算机构。财务部门对校级预算机构负责，包括财经领导小组（或类似机构）、校务会、党委会等，学校预算还接受相关机构的监督，如审计部门、监察部门、教代会、工会等。 　　大学预算管理体制有集权型和分权型两种基本类型。集权型管理体制指“统一领导、集中管理”模式，一般在规模较小的大学适用。院系无预算管理权限，不单独设置预算机构，也不编制校内单位预算，校内单位运行和建设经费归口向职能部门申报，职能部门初步审核汇总以后报学校财务部门。分权型管理体制指“统一领导、分级管理、集中核算”模式，一般在规模较大的学校适用。管理重心下移，财权下放，院系实施自主理财制度。大学以某种拨款方式将办学经费下达给院系后，院系自编预算、自求平衡、自主管理、自谋发展。但是院系不设二级财务机构，财务政策由学校统一制定，资金由学校统一调配，会计核算在学校统一进行。 　　（2）大学预算运行机制。大学预算过程一般包括决策――投入――控制――产出――评价――结果等环节。大学预算运行机制指大学预算过程的基本运行原理，既包括单个环节的运行规则和程序，如预算决策机制、执行机制、评价机制；又包括各个环节之间的组成关系，即预算管理模式。按照各个环节之间是否有反馈机制来分，可以分为直线控制型预算管理模式和循环管理型预算管理模式。直线控制型预算管理模式是传统的预算运行模式，预算过程中没有动态监控机制、信息反馈机制和适时调整机制，自上而下、单向运行。循环管理型预算管理模式增加了适时信息监测、信号反馈和预算调整机制，上下结合、双向循环。 　　（3）大学预算技术规范。这主要指大学预算系统中具体使用的管理技术和工具。这些操作层面的具体技术规范，也是大学预算制度不可或缺的内容，甚至是关键性内容。首先是具体的预算编制方法，如线性预算、绩效预算、规划项目预算、零基预算、新绩效预算等。其次是预算过程中使用的管理工具，如目标管理、绩效管理、战略管理工具等等。还包括预算信息技术、项目管理手段以及预算数据测算的数量模型等。 　　二、大学预算制度及其环境系统 　　L.E.戴维斯和D.C.诺斯对“制度安排”、“制度环境”两个概念做了定义。他们认为“制度安排”是“支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排”。“制度环境”是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。很显然，制度环境是制度安排的基础和土壤。就大学预算系统及其制度安排而言，其基础和土壤包括大学政策系统、服务系统和人文系统，它们共同构成了大学预算制度的环境系统（见表1）。 　　 　　（一）大学政策系统是预算系统的政治基础 大学政策系统的调整对象是大学政策制定、