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技术创新与地方治理改革：对三个案例的分析 利用技术提高治理水平，推动人类发展正在成为全球潮流。 联合国发展署把“利用新技 术用于人类发展”作为2001年人类发展报告的主题。在中国的地方治理改革中也出现了一大批 富有效果的技术创新。新的技术方法和手段的使用在一定程度改进了制度的微观运行，并对整 体制度结构的变革和绩效的提高产生了积极的影响。地方治理改革中的技术创新包含两个内 容：直接利用物质技术达到治理改革目的的创新和利用物质技术调整制度程序的某些环节，间 接提高治理绩效的创新。必须强调的是，这里讨论的技术创新是以治理为背景的，而不是一般 经济学意义上的技术。从某种程度上说，这里所说的技术创新也许称为“技术性创新”更合 适。 笔者在这里选取了三个地方治理改革中采用的技术创新案例，希望通过对它们的分析来进 一步理解技术创新与治理改革的一般关系，其在中国地方层面上表现以及中国地方治理改革面 临的基本问题。 三个案例分别是：村民选举中设立的秘密划票间；地方政府为减少受贿案件 设立的“廉政帐户”；以及地方政府的“政府上网”工程。其中，设立秘密划票间已经被写入 1998年正式颁布的《村民委员会组织法》中，成为全国性法律规定。“政府上网”工程正在全 国范围内展开，各级地方政府都在积极建设自己的网站，把它作为办理一些公务的平台。比较 而言，“廉政帐户”并不是一个全国性的现象，只在一些地方被采纳了，其合法性和效果也引 起了很大的争议。三个案例分别体现了不同类型的技术创新，对地方治理产生了不同的影响。 秘密划票间是在国外专家的建议下设立的，属于学习型创新；“廉政帐户”是利用银行系 统的功能建立的，属于应用型创新；“政府上网”工程是伴随着网络在社会经济生活中的推广 兴起的，属于适应型创新。 本文首先从理论层面上梳理技术与治理的关系，技术创新的理想类型和技术创新对治理效 果的影响；然后具体研究三个案例，分析这些技术创新被采纳的原因，过程及已经产生的影 响；最后总结中国地方治理创新的基本特点和潜在问题。 一、治理中的技术 从 1990 年代以来，研究“治理”的文献不断涌现，但是对于治理的理解带有明显的结 构—功能主义的色彩。学术界和实践领域的许多人都把治理看作可以有效地达致某种目的的网 络结构，1这种网络带有很大的包容性，能够把所有的相关利益者(stakeholder)协调进来，达成 有利于各方的共同目标。从这个意义上讲，治理不仅存在于各种性质的社会组织（公共组织、 私人组织和正在兴起的非政府组织），而且存在于各种层次和不同管辖范围的组织中（从社区 到地方政府，国家和国际组织，乃至全球性组织）。由于把治理理解为某种网络，所以许多定 义实际上是描述性的，通过列举治理过程涉及到的因素，形成的关系来勾画这种解决共同问题 2 的新结构和过程。 结构主义的理解和描述性的界定虽然有利于人们更生动地把握这个新概念 所反映的新的社会政治现实，但也可能产生误导，使人们只重视治理的结构框架，忽视了治理 的实际运行机制和依靠的技术手段；并且产生某种盲目的乐观，认为只要建立一套合理的结 构，就能达成意想的结果，这有可能遮盖了治理变革的根本目的，即提高治理的绩效，改善相 关利益者的福利。实际上，治理不仅力图描述一种更加网络化的政治形态，也指各种治理系统 1 Thomas G. Weiss, “Governance, good governance and global governance: conceptual and actual challenges,” Third World Quarterly,Vol.2 1, No.5(2000), pp.795-814. 2 Thomas G. Weiss （2000 ）在其文章中列举的世界银行、联合国发展署、经合发组织、智力研究所 （渥太华）、全球治理委员会、国际行政管理科学研究所、东京技术研究所等的定义都反映了这种 倾向。 1 1 在复杂的环境下协调政策和解决问题的能力。 进一步说，治理不过是一个中性的概念，其能 够有利于共同目标的达成，推动人类的发展，依赖于治理的质量。2 而就公共事务来说，由于涉及到公共品的提供和集体行动的有效达成，所以提高治理水