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5·12汶川大地震农村社区恢复重建的相关政策建议 中国社会科学院农村发展研究所 李人庆 于建嵘 目前四川大地震抢险救灾已获得赞誉和成功，抗震救灾取得了一个开门红，但是这只是抗震救灾安置恢复重建的开始，为取得抗震救灾恢复重建的全面胜利，政府还将面临更大和更艰巨的考验。因此，不可松懈，要保持勇于改革创新，不断进取的精神，以改革和制度创新来促进灾区恢复重建取得更大的成绩。灾区复兴和重建是一个新的发展机会，而不仅仅是一个重造和简单复制过程。灾后的重建经常需要政府协助，才能迅速克服困境，然而重建经费庞大，如果不能谋而后动，可能不只是浪费国家有限资源而已，更可能耽误或丧失进一步发展的机会。政府在灾后的重建决策，可以视为社会的重大投资，这种举足轻重的投资决策，为避免流于主观判断，应有客观的评判法则进行分析。下面我们根据对四川地震灾民的调查，对四川农村灾区的社区重建提出以下建议，供有关部门参考。 灾民安置重建物资和生活供给应建立在基础调查基础上，以灾民需求为导向，在听取每个灾民心声基础上，进行安置恢复重建。应迅速开展针对灾民需求和灾害评估的调查，摸清灾害基本状况和需求为安置恢复重建提供必需的决策基础和依据。根据我们在灾民救助点的调查表明，灾民因个体家庭情况的各异，他们对于灾后重建的期望和选择各不相同，应在尊重他们意愿和听取他们的意见基础上，进行安置恢复重建规划。不应仓促自上而下决定。应审慎决定，不但要听取各种学科专家的意见，更要听取灾民的意见，从易到难，成熟一个进行一个，却不可一刀切和急于在规定时间内完成。一旦规划确定将产生路径依赖的效果，错了后果很难扭转。作为地震后的失地农民安置和迁移需要尊重灾民的选择和意愿。通过我们的访问调查表明，大多数地震失地农民大多选择县内或省内移民，不愿意迁移文化和语言气候差异较大的地区。在是否愿意农转非上，根据其条件和意愿也各不相同。灾害重建必须要考虑到这一特殊的自然地理环境条件，不是按传统的重建思路，而是利用此次灾害的机会，有步骤地迁移人口，包括以少儿人口为主的“教育移民”，以青壮劳动力为主的劳务输出，以不适宜居住条件的“生态移民”，以及孤寡老人、残疾人为主的“福利移民”。我们现在抗震救灾遇到的最大的问题不是资金和物资问题，而是与决策相关的基本信息问题，如果能够对已经发生的事件及影响提供准确、详细的数据和评估，有利于中央、国务院、中央军委的决策。日本单以房屋倒塌一项为例，完全震毁倒塌房屋67421幢，部分垮塌55145幢(截至1995年11月20日)；火灾完全烧毁6965幢，半毁80幢，部分毁坏270幢，小灾71幢，火灾面积819108平方米等。 还从程度上区分了是100%的倒塌，还是50%的倒塌；从房屋属性上，他们还特别统计了公共建筑物的倒塌情况，尤其是医疗机构、学校、体育和文化设施等，确实非常详细。 反观我们的统计数据，19日新闻报道此次汶川地震截至5月19日21时，已倒塌房屋536.25万间，造成400多万房屋倒塌，但这还不够细，我们无法了解其更为具体的实际情况，如倒塌损坏程度、涉及的相关人口等，因为这直接涉及到帐篷、简易房的需求量。自救、政府救助和社会救助三大部分以自救和政府救助为主，社会救助为辅。第一个月志愿者为62万，这个数字一年后上升到138万人，这些志愿者负责救援物资的搬出搬入、避难所的运营、炊饭、汲水、医疗、看护等。 采取积极有效的经济金融和产业政策措施，恢复地方经济和增加灾民就业机会。在地区之间对口支援的基础上，还要通过积极财政产业政策，“政策改革”“财政支援”“辅助融资”的一体化实施。导入符合区特性的特殊政策在社会救助方面，除社会各界捐款救助外，日本的金融机构也会出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。另外，一些地方团体也会向政府呼吁要求延长受灾者按揭贷款的偿还期限，并免除因此而增加的利息负担等。法律保障灾后重建工作日本非常重视依据法律对灾害危机进行管理以及实施灾后重建工作。日本有完善的防灾减灾法律法规体系，按照法律内容和性质分为基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急相关法、灾后重建和恢复法以及灾害管理组织法等五大类，共由52部法律构成。其中，与地震灾害有关的基本法就有《大规模地震对策特别措施法》、《有关东南海、南海地震防灾对策特别措施法》和《有关日本海沟、千岛海沟周边海沟型地震防灾对策特别措施法》等3部。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《耐震改修促进法》、《严重灾害特别财政援助法》、《受灾市街区复兴特别法》、《地震保险法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《有关灾害抚恤金支付的法律》等24部。在每一个阶段中，都根据受灾的实际情况，进行不同内容、不同形式的大规模援助。在阪神大地震后，在重建过程中，日本神户市建立了一个重建基金。重建基金分为