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地方政府立法项目筛选机制研究 // 2012-02-28 00:21来源：网友评论?(0)1982年宪法第一次明确赋予了国务院制定行政法规的权力，以及国务院各部委和省、自治区、直辖市人民政府及省会市人民政府、经国务院批准的较大的市政府制定规章的权力，从此确立了两级多层次的行政立法体制。近三十年来，各级地方政府发挥行政立法迅速、灵活的优势，在行政管理领域填补了许多空白地带，成为政府推进改革开放、实现体制突破和创新的有力手段，在促进社会经济发展、稳定社会秩序、调整不同利益主体之间的权利义务关系等方面都起着非常重要的作用。当然，我们也不能忽视地方政府立法活动中存在的一些问题，例如通过立法强化部门或者地方保护、干预市场，立法冲突，立法重复，立法与现实需要脱节等等。这些问题之所以较普遍地存在，原因是多方面的，有体制改革不到位、政府职能有待转变、立法制度不完善等等社会深层次原因，也有法制观念陈旧、立法工作机制不合理、现有制度没有得到有效执行等具体原因。社会深层次问题是在经济和社会发展过程中逐步解决的，需要一个较为长期的过程，而影响立法质量的一些具体原因，主要还是由人为因素造成的，因此，为了能在较短时期内有效提高立法质量，务实之举应当在于研究解决具体原因。在多年实际工作中，笔者深深地感到，在现实条件下提高立法质量，首先要把好立法项目的筛选关。要实现这一目标，就有赖于建立科学的立法项目筛选机制。 所谓立法项目筛选机制，笔者以为，是指为发挥有限立法资源的最大社会效益，立法机关在法定权限范围内，根据各个立法活动参与主体的不同特性，建立的旨在通过促进各类主体立法意愿的合理沟通与交流，实现各个主体优势的互补，进而科学确定具体立法项目的机制。立法项目筛选机制，可以为各级地方政府、各级行政主管部门、社会公众就各自所关注的立法问题发表自己的观点和意见提供平等交流的平台；可以方便立法机关在大量的社会立法需求中区别轻重缓急，及时将经济和社会发展中最关键、最紧迫的社会立法需求纳入立法程序，使有限的立法资源发挥应有的社会效用，减少立法资源浪费。 一、建立立法项目筛选机制的必要性 1997年，党的十五大报告提出，“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。这标志着我国的法制建设进入了更加重视质量的新阶段。在这一方针的指引下，十几年来，我国的立法工作取得了较快发展，但却仍然存在很多问题，就地方政府立法而言，一些问题尤为突出，主要表现在以下几个方面。 在现行的行政法律规范中，普遍存在过多地强调行政机关的处罚权、检查权、监督权，却很少规定行政机关及其工作人员不依法行政所应承担的法律责任的现象。一般而言，参与立法活动的主体都存在着追求自身利益的最大化的冲动，但如果缺乏相应的制约和监督，造成权力与责任的割裂，就会导致执法者抛弃立法宗旨，违背立法目的，走向制度反面的尴尬境地。正是这一原因，多年来，地方政府立法中的部门保护问题仍然不同程度存在。更有甚者，有的行政机关借“法”扩权、以“法”争利，“法”成了他们强化本位利益，推行“行政意图”的工具。此外，实际生活中的乱罚款、乱评奖、乱设许可证项目、垄断性经营、不正当干预等不合理的现象常常就是由行政机关以“法”的形式使其“合法化”的。2004年公布实施的《中华人民共和国行政许可法》对行政许可事项进行了全面规范，其中明确规定地方政府规章中只能设定有效期一年的临时性行政许可项目。这一规定几乎取消了地方政府规章设定行政许可项目的权限，在事实上也极大地影响到行政主管部门申请立法的热情。但与此同时，又出现了一个新的现象，那就是有的行政部门在参与起草有关立法草案时，为规避行政许可法的规定，故意在表述中写备案管理之名，却行行政许可之实，其最终目的就是要通过立法强化并扩大其管理权。 此外，还有部门在无利可图的情况下推脱管理职责，消极懈怠的现象，使得政府决策在立法层面往往得不到积极呼应，政令不通。例如，曾受到社会各界广泛关注的女职工劳动保护问题。国家和地方关于女职工劳动保护的相关规定分别是上个世纪80年代和90年代的产物，但随着经济和社会的发展，我国劳动用工制度已经发生了较大变化，各种新兴产业也是层出不穷，女职工的劳动保护中的新情况新问题也更加复杂，因此，社会各界要求修改相关规定的呼声很高，但即便如此，某省的有关行政主管部门却并未引起应有的重视，多年都不向本级政府提出修改相关规定的立法建议，最终在工会组织的关注和大力推动下，这个问题才得到及时解决。 立法资源浪费，是指由于某种原因导致立法活动违背立法目的，使立法无从取得其预期效果，甚至造成更为严重的混乱局面。立法行为与其他行为一样，都必须考虑到一个立法成本问题，如果一种立法不能产生其预期效果，或者立法仅仅是对已有法律的一种重新表述，那么，从经济的角度看，无疑就是对有效立法资