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论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建 安徽财贸学院 单学勇 我国自改革开放以来，社会主义市场经济体制的建立、政府职能的转变使得 国家与市场、国家与社会的关系面临重大的变化和调整，各类社会组织、单位的 功能面临新的分化和合理定位。经济活动的权力分散化、利益多元化催生了对新 型的公共事务的需求，建立有中国特色社会主义公共事业管理体制，以适应经济 体制改革不断深入和社会发展的需要，实为大势所趋。但目前，我国在公共事业 管理领域存在着管理滞后、理论残缺的严峻现实，迫切需要正确界定新型公共事 业、公共事业管理的基本内涵，探索有中国特色社会主义公共事业管理体制的基 本模式。 一、公共事业基本内涵的确定 构建新型的公共事业管理体制，首先要解决在对公共事业的基本内涵进行科 学界定的前提下，廓清公共事业活动的范围，宜从以下几个方面予以考虑。 首先，应该从公共部门经济角度来确定公共事业的基本内涵。公共事业不是 泛指一切涉及社会公众整体生活质量和共同利益的活动及结果，其最基本的属性 是作为一种资源配置的经济行为而存在的，是以提供公共产品和劳务的方式来满 足社会成员共同消费的需要。一般认为，纯粹公共产品和劳务与政府公共行政密 切相关，诸如国际、司法、政务等；而大量的准公共产品和劳务则与公共经济部 门中的公共事业组织的活动相对应。在区分纯公共产品和纯私人产品的三个基本 特性（即效用是否可分割、消费上是否竞争、受益上是否排他）的基础上；举凡 不符合纯公共产品和纯私人产品定义的、或用于区分的基本特性不完整的产品和 劳务的提供均可列入公共事业范畴，由此构成归属于公共部门一类的经济活动。 其次，应该从我国形成公共事业的特定历史背景及沿革来确定其基本内涵。 所谓公共事业这一概念或提法，实际上是由我国计划经济体制下特有的“事业” 发展而来的，“事业”的基本内涵主要是非政治非经济的事务，“事业”单位人 员的劳动是非生产性劳动，不创造价值，也不进行投入产出的经济核算，并且“事 业”是以部门管理、单位制度为生存载体的，是狭义上的社会事务。在市场经济 条件下公共事业这一概念的形成，一方面突出了事业主体的转换，另一方面突出 了绝大多数事业活动作为提供准公共产品和劳务，可以进行部分有偿经济核算， 以公共收费的形式抵补部分事业成本，其私人边际收益与社会边际收益背离的部 分，由政府财政无偿拨款补助。公共事业由原来的“事业”演变而来，这意味着 对原有的事业不是全盘市场化的转型，而主要是管理和运作方式的改变。 再次，公共事业基本内涵的确定，还应该从公共事业具有正的外部性这一点 来考虑。公共事业活动，不表现为竞争市场的等价交换关系，提供者不能按私人 边际收益向享用者收费，其社会边际收益大于私人边际收益的部分即是公共事业 的正的外部性。举例来说，旨在提高人的综合素质的学历教育，一般都具有正的 外部性。世界各国的经验也都证明，公共教育这种人力资本投资的回报率要高于 其他资本投资，是促进社会进步、增进公共利益的基础之一。而同样是提高人的 素质的职业技能教育，则其外部性就不明显或外部性可通过一定的方式内部化， 如生产企业技能训练的师徒制，以赢利性方式运作的职业技能教育。从正的外部 性的角度来确定公共事业的基本内涵，表明政府和公共事业组织都在弥补市场机 制缺陷，维护公共利益和社会公平方面发挥重要作用；不过，政府居于核心地位， 其拥有的行政手段和经济强制手段具有独占的特性，其无偿动用社会资源的能力 是保证公共事业正的外部性存在的前提。 最后，确定公共事业的基本内涵，必须注意公共事业的行为主体的非单一性。 表现为：政府是公共事业的组织和管理核心，是第一位的行为主体，而各类公共 事业组织是具体的运行和管理机构，是第二位的行为主体；从公共事业组织结构 来看，虽然不是按照现代企业制度设立独立法人结构，但不排除以出资形式的个 人或联合出资而构建公共事业主体。 总之，当代中国社会主义市场经济条件下的公共事业，就是关系到社会成员 集体消费、涉及公共利益、不以单纯赢利为目的、由公共经济部门组织和从事的 公共经济事务的活动及其结果。公共事业的基本内容，主要是公共教育、公共卫 生、公共性科学研究与技术应用、文化与体育、人口资源与环境保护以及部分共 用事业等（见表1）。