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浅析行政管理误区对我国慈善公益事业发展的影响 一、引子 2010年4月14日晨，青海省玉树县发生两次地震，最高震级7.1级，这次地震造成玉树人民生命和财产的巨大损失。二千多人遇难，七十多人失踪，财产总损失估计超过8000亿。 为协调做好抗震救灾工作，民政部在地震发生后的第3天，即2010年4月17日向各省、自治区、直辖市民政厅(局)，新疆生产建设兵团民政局，各相关救灾捐赠接收机构发出《关于做好玉树4.14地震抗震救灾捐赠工作的通知》(民电〔2010〕49号，以下简称《通知》)，其主要内容是： (一)规范接受捐赠的主体。《通知》规定，接受捐赠的主体为各级民政部门及其下设捐赠接收机构，各级红十字会、各地慈善会和其他13个社会组织和公募基金会。其他机构不得开展救灾募捐。 (二)进行募集资金汇缴。其他机构已经接受募捐的，要将募捐的款项汇缴上述机构。 《通知》下发后,对汇缴资金的政策安排，招致一些慈善基金会的抵制。据审计署2010年7月29日公布的《关于玉树地震抗震救灾资金物资跟踪审计结果》(审计署审计结果公共2010年第21号，总第68号)称：”发现部分地方未按规定及时将捐款汇缴民政部、中国红十字会总会和中华慈善总会，涉及金额1.62亿元.” 上述问题的发生，凸显了我国政府部门在慈善公益事业领域的管理误区，对于刚刚起步的慈善公益事业可能会产生负面影响。笔者由此入手，浅析行政权力干预对慈善性公益事业发展的影响。 二、从慈善捐赠的法律属性看《通知》的违法性 《通知》内容违背了合同相对性原则。 合同相对性主要包含两个层次的含义：一是除合同当事人外，任何其他人不得请求享有合同权利；二是除合同当事人外，任何人不必承担合同责任。捐赠人捐赠财产、受赠人接受财产，是一种合同法律关系，《合同法》第一百八十五条规定，赠与合同是赠与人将自己的财产无偿给予受赠人、受赠人表示接受的合同。根据合同相对性原则，民政部作为赠与合同当事人之外的第三人，它不能就合同的权利归属提出主张。 合同的相对性在捐赠合同中有以下几个体现：第一，捐赠人对受赠人有选择权；第二，捐赠人对捐赠财产的目的、用途、使用方式有权提出要求；第三，受赠人必须按照捐赠合同的要求合理使用捐赠财产。《通知》关于“汇缴资金”的政策安排实际是对赠与合同内容的变更(变更了受赠主体、变更了实施捐赠目的的执行人)，根据《合同法》第七十七条的规定，只有在合同当事人协商一致的情况下，才可以变更合同内容。也即，民政部只有在征得捐赠人和受赠人同意的前提下才能做出这种“汇缴资金”的政策安排。遗憾的是，民政部却用一纸行政命令将合同法基本原则击得粉碎。民政部的本意可能是想更高效地统筹利用救灾资金、杜绝善款使用中的浪费、甚至贪污等违法行为，但这种干预方式本身却是违法的。 三、从慈善公益组织的法律属性看该《通知》的违法性 目前，我国慈善性公益组织的主要模式是基金会。《中华人民共和国基金会管理条例》规范了基金会的性质、组织框架和管理模式。 (一)基金会性质 基金会是利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人。 (二)基金会管理模式 1、自我管理为主。 主要包括如下几个方面：(1)依照章程从事公益活动，遵循公开、透明原则。(2)依照章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用捐赠财产，如果捐赠协议约定了捐赠财产的具体使用方式的，按捐赠协议约定使用。(3)理事会是基金会的决策机构，按照基金会章程的规定行使职权。 2、行政管理、社会管理为辅 其他机构在基金会运行中仅起登记管理，业务、财务监督指导的作用。 (1)基金会的业务主管单位负责对基金会的年度检查进行初审，指导基金会依法和依章程开展日常公益活动，配合登记管理机关(民政部门)查处基金会的违法活动。(2)基金会接受税务、会计主管部门依法实施的税务监督和会计监督。(3)民政部门负责基金会成立登记，并负责对基金会进行年度检查和日常活动合法性的监督。 由《基金会管理条例》规定的上述内容可以看出，民政部门作为负责基金会登记和年度检查、违法行为查处的管理部门，对基金会的业务活动并无权做出限制或干涉。在抗震救灾中，从自身职能出发，民政部门有权负责财政划拨救灾款物的调配使用，但应无权限制或干涉民间救灾资金的使用。为合理、高效使用这些民间救灾资金，民政部门完全可以通过简报、通报或其他形式，引导、疏导资金流向，或安排一个由受赠人参加的协调机制，引导救灾资金的使用和流向，并通过监督检查和社会审计完善管理，而完全没有必要将资金统于少数单位手中。 由上述第二、第三点分析可以看出，行政管理在我国慈善公益事业中存在很大误区，行政机关习惯于用上、下级行政部门之间条线管理的思维模式来管理民间公益组织，形成行政权力对公益事业的过度和违法干预，长此以往，将严重损害我