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中国发展研究基金会公共预算研究项目 中央政府与地方政府间的 责任划分与支出分配研究 中央财经大学课题组 2006 年 8 月 内 容 提 要 一、目前，由于规范政府间责任划分与支出分配的法律体系不完善，行政体制、财 政体制和投资管理体制改革滞后，公共财政管理混乱以及政策制定中的主观盲目性和执 行中的随意性，导致中国政府间责任划分与支出分配中存在以下主要问题：(1) 市场与 政府的边界不清晰，政府职责“越位”与“缺位”同时存在；(2) 政府间职责划分的法 律制度过于原则化，难以具体操作；(3) 政府间职责的划分具有极大的不确定性，造成 政府间事权与财权财力不匹配；(4) 中央政府在大量下放事权的同时，并没有相应地赋 予地方政府一定的决策权，导致了基层政府对中央财政转移支付高度依赖；(5) 国家政 策的出发点是好的，但没有考虑地区差别，政策制定存在一刀切的现象。同时，在具体 的支出项目上，存在以下问题：(1) 义务教育体制规范，但中央和省级政府承担的农村 义务教育责任不足，难以保证“以县为主”的农村义务教育体制有效实施；(2) 社会保 障覆盖面窄，社保基金统筹层次低，社会保障水平的城乡差距进一步扩大；(3) 公共卫 生经费投入结构不合理，城乡医疗卫生资源分布不均衡；(4) 退耕还林项目的补助期限 偏短、补助标准僵化，政策规定不能因时因地制宜。 二、在处理中央与地方政府间责任划分与支出分配关系中带有普遍性和规律性的影 响因素主要有以下几个方面：(1) 政治体制：政府间责任划分的政治基础。在诸多因素 中，政体模式是影响政府间职责划分的基础性制约因素。单一制国家在政府间责任划分 问题上实行的是中央集权下的地方分权，而联邦制国家各级政府在职责划分上则是相对 独立的。从发展趋势看，单一制和联邦制两种模式下中央政府与地方政府之间的关系正 在走向由分权走向中央集权或高度集权，再由中央集权过渡到集中与分散相结合的、比 较适度的地方分权。在这一演进过程中，中央集权是国家发展过程的一个必然阶段，单 一制和联邦制的区别只是集散程度和集散方式的差别。(2) 经济发展水平：政府间职责 划分的经济基础。从政府与市场的关系来看，经济发展水平特别是市场发育程度的高低 直接影响了政府间的职责划分。成熟市场经济国家在处理政府间关系时，多采用分权的 原则，以效率为准绳，适当在中央政府和地方政府间划分各自的职责权限；而在市场欠 发达国家和转轨国家，在处理政府间责任关系时，就强调中央政府的计划指导性，地方 政府只能按照中央政府的计划在本地区范围内承担相应的政治、经济和社会职责。 (3) 文化共同性和差异性：政府间职责划分的文化基础。文化的共同性和差异性对政府间责 任划分的影响在中外各国发展史上得到了充分的验证。从它对中国古代中央与地方政府 间的责任划分施加的的影响来看，这种影响是潜在的、深层次的，与其他社会因素相配 合，共同影响着中央与地方关系的处理。(4) 适度集权与适度分权：政府间责任划分的 基本准则。从中外实践看，高度的中央集权会造成体制的僵化，而极端的地方分权又会 造成宏观调控的弱化。因此，理想的中央与地方关系应追求平衡与协调，构建适度集权 和适度分权相结合的政府间关系。在权力分配上，既保证中央有足够的力量对全国进行 治理，又保障地方有适度的权力建设好地方。 三、调整中国中央与地方政府间的责任划分与支出分配大致有三条路径可供选择： 一是责任和事权配置格局基本不变的条件下调整支出配置；二是支出配置格局基本不变 的条件下调整责任和事权安排；三是事权安排与支出配置相互进行适应性调整的整体改 革。我们认为，近期适合于作第一条和第二条路径的选择，即在责任和事权安排格局基 本不变的条件下调整支出的培持和在支出配置格局基本不变的条件下调整责任和事权 安排；长期来看，待条件基础具备以后，选择责任和事权安排与财权和支出的配置相互 进行适应性调整的整体改革。 四、从目前看，调整规范中国政府间责任划分与支出分配，标本兼