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预算政治学研究进展与前瞻* 黄新华 内容提要 公共预算不是一个简单的技术问题，而是关乎国家治理的重大政治问题。20 世纪60 年代以 来，预算政治学研究取得了长足的进展。预算政治学认为，公共预算是政治性的，政治考量影响着所有预算。 在厘清预算中政治的含义后，预算政治学提出了一系列公共预算的政治理论，这些理论认为预算是承诺交易 的政治合同，预算权力是最重要的政治权力，预算过程是一个政治交易过程，预算是国家治理的政治工具，预 算改革取决于政治过程的改革。预算政治学超越了狭隘的预算编制领域，开启了预算研究的一个新途径，为 建立更加具有解释力的预算理论奠定了基础，但是预算政治学也存在争议和质疑。预算政治学的研究必须聚 焦于预算产出的决定因素和关于产出的规范标准上，才能发展出一种适合于公共管理的预算理论。 关 键 词 公共预算 预算政治 预算政治学 进展与前瞻 作为政府筹集、分配和管理财政资金的重要 一 工具，公共预算不是一个简单的技术问题，而是关 乎国家治理的重大政治问题。但是长期以来，对 在从政治学角度研究公共预算之前，对公共 预算问题的研究主要是经济学家的事情。1964 预算的研究主要集中在经济学中。1776 年亚当 年，阿伦·威尔达夫斯《预算过程中的政治学》 ·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提 书的出版，标志着预算政治学研究的开端。“以 出“量入为出”的预算平衡理论以来，公共预算的 此书的发表为标志，美国公共预算研究进入了理 经济学研究占据着主导地位。“基于经济学的研 论建构的时期，公共预算研究越来越成为政治学 究，倾向于关注公共物品的性质，以及由政府提供 ① 和公共行政学中一个十分重要的研究领域。” 随 的产品与服务混合物的分配效率。各种决策规则 后的几十年间，在阿伦·威尔达夫斯基、艾伦·鲁 和分配过程，都以其在这方面的相关效用来检 ③ 宾、艾伦·希克、罗伯特·李、罗纳德·约翰逊、内 验。” 因此，在经济学视域中，预算被视为一种经 奥米·凯顿、玛格利特·利瓦伊等众多学者的努 济工具，旨在实现国家经济效益的最大化。利用 力下，作为“政治与经济领域中极为复杂的一个 来自微观经济学的理论，经济学家们努力寻求构 ② 分支”，预算政治学研究取得了长足的进展。 建公共预算决策的模型。但是，公共预算的经济 * 本文系厦门大学哲学社会科学繁荣计划项目（项目号：2013 -2017）、福建省社会青年学术规划重点项目（项目号：2014A004 ）、福 建省中青年教师教育科研重点项目（项目号：JA13006S）的阶段性成果。 91 预算政治学研究进展与前瞻 学研究不能解释“在什么基础上，决定将某一数 预算是发生在利益相关者之间的谈判，预算过程 ④ 是开放的，每个人都可以加入并赢得某些东西，所 量的资金分配给活动A而不是活动B。” 因此经 济学家“并没有给实际领域的预算者提供有价值 以利益冲突被缓和了。利益集团理论认为，预算 ⑤ 的指导”，因为它不能解释实际的预算发生了什 过程中存在明显的利益冲突，因为利益集团是预 么，所以“即便是经历了70余年的研究，预算理论 算过程中的支配者，但是利益集团代表的是狭窄 ⑥ 仍然是缺乏的。” 预算理论跟不上预算实践的变 的利益或广泛