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地方自治的概念、流派与体系 【原文出处】求索 【原刊地名】长沙 【原刊期号】200507 【原刊页号】45～47 【分 类 号】D411 【分 类 名】宪法学、行政法学 【复印期号】200601 【作 者】陈绍方 【作者简介】陈绍方，暨南大学法学院东南亚研究所副教授。（广东　广州　510632） 【内容提要】地方自治是相对于中央集权而言、基于分权原理而设计的一种地方政治制度，它强调一定区域内住民的自主精神和民主权利，是现代社会治理一国之地方的一种科学方式，也是一种世界潮流。地方自治理论具有丰富的内涵，正确把握地方自治的基本理论，是地方自治实践的前提。对中国内地正在推行的农村村民自治与城镇居民自治来说，补上地方自治理论一课，尤其具有重要意义。 【摘 要 题】理论探讨 【关 键 词】地方自治/自治权/自治事务/自治监督 地方自治，对今天中国内地人来说，是一个十分陌生的名词。然而在五十多年前的半个世纪中，地方自治却是中国政治学界、社会学界甚至法学界都使用频率较高的一个词汇。在当时的中国，地方自治曾是社会政治生活中的一项重要内容，尤其是在官府和知识界。无论是清末还是民国，地方自治都被视为宪政的基础、基石，其命意之高，几与宪政齐名。在欧美，地方自治的起源更早，但作为近现代意义上的地方自治，则是启蒙运动、工业革命和资产阶级大革命的产物，其理论、制度与实践经数百年的冶炼、发展而渐趋成熟，并经由近代日本的吸纳、改造而输入、影响当时的中国社会。 上世纪80年代后期以来，地方自治在中国内地沉寂、湮灭了近40年后，又浮现于中国内地的政治话语、社会基层的制度设计之中，这便是农村村民自治与城镇居民自治。（注：1949年新中国成立后，有少数民族区域自治的制度设计与安排。） 由于历史的原因，今天的中国人即使在设计、施行这种低层级的地方自治时（注：依各国地方自治制度、理论，一般将类于乡镇、村的自治称为低级自治，类于县的自治称为中级自治，类于省的自治称为高级自治。），常常陷入诸多的迷惑之中。因此，补上地方自治理论一课，具有重要的理论与现实意义。 　　　　一　地方自治的概念 地方自治是相对于中央集权而言的一种治理地方社会的理念、制度、方式。一国庞杂之地方事务，主要由中央权力机关及其直辖的下属官僚机构来决定、办理，还是主要由各地方人民自组组织、自行决定、办理，是区分中央集权与地方自治的标尺。以“自治”(home rule)作为地方独立的观念是个古老的学说。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。） 而地方自治作为一种思潮则发生于18世纪末叶，形成一种运动，则滥觞于19世纪中叶（注：董修甲：《中国地方自治问题》上册，商务印书馆民国26年3月初版，第9、24、145-168页。），作为法律的观念实起源于19世纪之末。（注：罗志渊：《地方自治的理论体系》，台湾，商务印书馆民国59年4月初版，第44、179页。） 因此，地方自治是个历史的概念。在人类社会国家形成的前期，国家的内涵与外延都是模糊不定的，地方之事务多由当地住民依其习惯、法则自为而已。直到中世纪后期，随着统一的民族国家形成，国家功能的强化，各国中央集权日趋加强，地方社会独自而为的情势日渐减弱。也正是因为中世纪的专制、黑暗，在天赋人权、社会契约、权力分立、制衡等资产阶级启蒙思想和产业革命等因素的影响下，为反抗中央集权，英、法、德、美、瑞士等国家先后萌发了具有崭新时代意义的地方自治观念，并经上百年的发展，逐步形成了较明确、有系统的地方自治理论体系和法律制度，并被应用于调适国家与社会、中央与地方关系的实践中。因此，今天人们谈论地方自治，多是以近现代的地方自治作为立论依据的。由于地方事务本身就十分庞杂，要对之进行清晰的条理、高度的概括实非易事。加之各国的历史传统、民族习性、语言表达千差万别，因此要对地方自治作出一个统一、明确的定义，是难乎其难甚至是不可能的事。职是之故，自近代地方自治观念萌生以迄今日，世界各国并没有形成一个统一的、具有权威性的概念。 地方自治，在英文中为local self-government or local autonomy, 在法文中为autonomie locale, 在德文中为selbstverwaltung, 在意文中为amministrazione, 其含义在各国不尽相同。有地方政府(local government)、地方行政(local administration)、地方自治(local self-government)、地方自治团体(local self-governing body)等称谓。（注：《云五社会科学大辞典》第三册《政治学》，台湾，商务印书馆民国60年版，第110页。） 在中文