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农村集体经营性建设用地入市规则解析

引言

农村集体经营性建设用地入市，是我国土地制度改革的重要突破口，也是推动城乡要素平等交换、促进乡村振兴的关键举措。长期以来，农村土地资源因产权制度限制难以高效配置，集体经营性建设用地虽具备开发利用价值，却受限于“不能直接进入市场流转”的制度壁垒，导致土地资产价值被低估、农民财产性收入增长受限。随着新修订的土地管理法正式确立集体经营性建设用地入市的法律地位，相关配套规则逐步完善，这一改革从试点探索迈入全面实施阶段。本文将围绕入市规则的核心要点，结合政策演进、实践逻辑与现实需求，系统解析其内在机理与操作规范，为理解和推动这一改革提供参考。

一、农村集体经营性建设用地入市的基础认知

（一）概念界定与核心特征

农村集体经营性建设用地，是指农村集体经济组织所有、规划为工业、商业等经营性用途的土地，主要包括原乡镇企业用地、村办企业用地等。其区别于宅基地（用于村民居住）和公益性公共设施用地（如村小学、卫生室）的核心在于“经营性”属性，即土地用途以生产经营为目的，具备市场化开发价值。

入市规则的核心是“同权同价、流转顺畅、收益共享”。所谓“同权”，指集体经营性建设用地在出让、租赁、入股等交易环节，与国有建设用地享有同等权利，包括使用期限、抵押权能等；“同价”则要求在市场定价机制下，两类土地遵循相同的价格形成规则，避免因产权差异导致价值扭曲；“收益共享”强调土地增值收益需在国家、集体、农民之间合理分配，既保障集体成员权益，又兼顾公共利益。

（二）政策演进与改革逻辑

我国集体经营性建设用地入市改革经历了“试点探索—法律确认—制度完善”三个阶段。早期受限于1998年土地管理法“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，集体经营性建设用地无法直接入市。2013年，党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，明确“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为改革指明方向。2015年起，国家在33个试点县（市、区）开展农村土地制度改革三项试点（包括集体经营性建设用地入市），通过实践积累了确权登记、入市程序、收益分配等方面的经验。2019年新修订的土地管理法删除了原法中“非农建设必须使用国有土地”的规定，正式赋予集体经营性建设用地入市的法律资格；2020年自然资源部出台《农村集体经营性建设用地入市管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），进一步细化了入市范围、主体、程序等操作性规则，标志着改革进入制度化实施阶段。

从改革逻辑看，集体经营性建设用地入市是破解城乡二元土地制度的关键一步。通过赋予集体土地与国有土地平等的市场地位，既能激活农村“沉睡”的土地资产，为乡村产业发展提供空间载体；又能增加城镇建设用地供给，缓解部分地区土地供需矛盾，促进城乡要素双向流动。

二、入市规则的核心要点解析

（一）入市主体的确认与权责划分

入市主体是指依法有权将集体经营性建设用地推向市场的权利主体。根据《暂行办法》，入市主体原则上为农村集体经济组织；未设立集体经济组织的，由村民委员会代为行使权利。实践中需注意以下两点：

其一，集体经济组织的合法性认定。集体经济组织需完成成员身份界定、资产量化等改革，取得统一社会信用代码证书，确保具备独立法人资格。部分地区存在“村集体”与“村民小组”的权属争议，例如某地块实际由村民小组管理但登记在村集体名下，此时需通过民主决策程序明确入市主体，避免因权属不清引发纠纷。

其二，主体的决策程序要求。集体经营性建设用地入市涉及全体成员利益，必须严格履行民主决策程序。根据规定，入市方案需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。这一程序既是对成员权利的保护，也是确保入市行为合法性的关键。例如，某村在推进入市前，需召开村民大会宣读土地位置、用途、交易方式、收益分配等方案，现场解答村民疑问，经投票表决通过后，方可形成书面决议。

（二）入市条件与范围限定

并非所有集体经营性建设用地均可入市，需同时满足以下条件：一是符合国土空间规划（原土地利用总体规划、城乡规划），明确为工业、商业等经营性用途；二是已完成土地所有权登记，产权清晰无争议；三是地上建筑物、构筑物及附属设施的权属明确，不存在查封、抵押等权利限制。

入市范围的限定体现了“严格用途管制”的原则。例如，基本农田保护区、生态保护红线内的集体土地，即使符合经营性用途规划，也不得入市；已纳入城市近期建设规划、拟征收为国有土地的集体经营性建设用地，原则上不再通过入市方式流转，避免重复开发。此外，闲置的集体经营性建设用地（如废弃的乡镇企业用地）是入市的重点对象，通过盘活存量土地，既能提高土地利用效率，又能减少对新增建设用地的依赖。

（三）入市程