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城投企业起源、历程及发展趋势

城投企业自成立以来，长期承担政府性项目投融资职能，在稳定经济增长及推动我国城镇化进程方面发挥了重要作用。本报告根据不同阶段特征差异，将城投企业发展历程划分为城投企业的起源与初步发展（2008年以前）、快速扩张与初步规范（2008－2013年）、规范治理与转型探索（2014－2016年）、严监管与风险化解（2017－2022年）、一揽子化债与加速转型（2023年至今）五个阶段，并阐述了各阶段监管政策、城投转型、城投企业债务及偿债能力指标变化等方面特点。在此基础上，本报告对未来城投企业发展趋势进行了展望。

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一、城投企业概念界定

根据《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的定义，地方政府投融资平台（城投企业）系地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

传统城投企业通常具有以下特点：（1）作为地方政府的融资平台，传统城投企业通常通过发债、银行贷款、信托、PPP、股权融资等方式筹集资金，用于非经营性或准经营性的基础设施建设项目，例如土地整理、市政道路建设、保障房建设、轨道交通、污水管网、智慧城市等项目的建设和运营。（2）基于其业务性质，传统城投企业通常以财政回款作为债务还款资金的来源，盈利能力一般。（3）城投企业的高管任免、重大投资决策及融资计划大多须报经政府或相关职能部门审批或备案。

本报告梳理了城投企业发展起源及历程，根据不同阶段城投企业债券发行量、债券净融资额以及监管政策等方面的特征差异，将城投企业发展历程划分为五个阶段。

（1）起源与初步发展阶段（2008年以前），城投企业从试点探索走向逐步扩散，城投债少量发行。（2）快速扩张与初步规范阶段（2008－2013年），四万亿经济刺激计划下城投债发行规模和净融资额显著增长；部分城投企业出现债务期限错配、融资成本高等问题，以国发〔2010〕19号文为核心的一系列政策文件通过分类清理规范城投企业、禁止地方政府违规担保、强化城投融资及银行信贷管理等措施加强监管。（3）规范治理与转型探索阶段（2014－2016年），新《预算法》从法律层面赋予了地方政府举债的权力，国发〔2014〕43号文确立了政府债务开前门、堵后门的基本原则，2015年公司债扩容；这一阶段城投债发行规模和净融资额均波动增长，城投企业开始探索向拥有自身经营性现金流、市场化运作的国有企业转型。（4）严监管与风险化解阶段（2017－2022年），政府债务监管延续了“开前门、堵后门”的思路，受公共卫生事件、信用风险事件等多因素影响，城投企业融资经历从严监管到政策边际放松、再到趋严的调整，城投债发行量及净融资规模呈现波动增长走势。（5）一揽子化债与加速转型阶段（2023年至今），2023年7月，中共中央政治局会议提出制定实施一揽子化债方案，随后一系列补充政策陆续实施。随着一揽子化债工作稳步推进，城投企业新增融资受限，城投债发行规模和净融资额均有所下降。

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资料来源：联合资信根据公开资料整理

图1.1城投发展脉络图（2008－2025年）（单位：亿元）

二、城投企业的起源与初步发展（2008年以前）

20世纪90年代，在我国城市基础设施建设相对滞后和地方政府建设资金存在缺口的背景下，城投企业应运而生。2008年以前，城投企业从试点探索走向逐步扩散，业务集中于基建与土地开发；融资渠道以银行贷款为主，城投债少量发行，债务结构相对单一。

20世纪90年代，我国城市基础设施建设相对滞后，制约了城市发展和民生改善。与此同时，1994年分税制改革确立了“中央税与地方税划分”制度，中央财政收入占比大幅上升，地方财政收入占比下降。然而，地方政府在基础设施建设、公共服务供给等方面的事权并未相应减少，导致财权与事权不匹配问题，产生融资需求。《中华人民共和国预算法》（1994年版）第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。在这一规定限制下地方政府寻求其他融资途径，城投企业因具备独立法人资格而成为替代主体。1992年7月，我国最早专门从事城市基础设施投资建设的地方政府投融资平台之一——上海市城市建设投资开发总公司（已更名为“上海城投（集团）有限公司”，以下简称“上海城投”）成立。

随后，各地政府纷纷借鉴上海城投模式，设立各类平台企业，以“重庆八大投”——重庆城市交通开发投资（集团）有限公司、重庆高速公路集团有限公司、重庆市城市建设投资（集团）有限公司、重庆市地产集团有限公司、重庆市能源投资集团有限公司、重庆市水利投资（集团）有限公司、