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失地农民利益损失的原因及保障措施探析

李新功

内容提要：失地农民是中国工业化、城市化进程中催生出的一个急剧膨胀的社会群体。关注他们并解决

他们失地后所面临的问题，关系到社会的和谐、稳定以及经济的可持续发展。本文分析了失地农民利益流失

的根本原因，提出了失地农民利益长期受损的危害，进而探讨了保护失地农民利益的对策建议。

关键词：失地农民土地产权权益保护

失地农民从上世纪80、90年代在沿海地区出除。根据周其仁的解释，土改后形成的农民土地产权

现，现已漫延全国，成为我国工业化进程中催生出的不是市场自发交易的结果，而是“国家组织大规模群

急剧膨胀的社会群体。这些失地农民游离于城市和众斗争直接重新分配原有土地产权的结果。”这一产

乡村之间，没有相对稳定的工作，缺乏长期维持生活权依赖于国家意志，决定了农民土地权益的不完全

的保障。他们的存在对社会的稳定和地方经济的可性。①而联产承包责任制下农户承包经营权，同样是

持续发展将会产生一定的影响。因此，探讨失地农民非市场交易的结果。在联产承包责任制下，土地归农

利益流失的原因，帮助他们寻求获益之路，对政府和户集体所有，村集体经济组织是土地的实际所有

农民来说都具有重要的意义。者。村民小组、行政村、乡镇三级都可能是土地所有

者主体，又都不是明确的主体。承包制下的集体所有

一

、失地农民利益流失的原因

权表现在，集体控制承包土地的分配和调整，集体负

近年来不少学者对失地农民权益流失的原因从责土地收益的征收、支配以及土地利用的规划和保

不同的角度进行了探讨和分析，宋斌文(2004)、万朝护等。农户只是通过承包合同的形式，获得土地的承

林(2003)等认为我国现行的土地制度缺陷、政策缺包经营权。而农户的土地承包权又是以其集体成员

陷是导致农民利益得不到保障的根本原因；政府自的权力为前提的，即承包权是农户以社区集体成员

身的非自律行为以及农民本身的素质不高，没有利的身份获得的权利。由此可见，我国的农地产权尤其

益代表维护其权益，也是失地农民权益流失的一个是农户的承包经营权恰恰不具备健全完整产权的特

重要原因；加之我国社会保障机制的不完善，使失地点。如，产权的清晰性、排他性、安全性、可转让性、责

农民丧失了基本的“国民权益”。我认为学者们所提权利对称性等特点。在我国现行宪《法》和《土地管理

出的失地农民利益损失在于失地农民利益流失与土法》中对农地产权主体的界定模糊的情况下，农村集

地补偿费用之低、政府原始资本积累以及对农民的体所有资产的产权至少存在以下问题：一是集体土

歧视等原因只是问题的表面现象，深究形成这些表地资产的所有权到底是属于哪一级的集体，是村民

面现象的原因，我们可以看到失地农民权益的流失小组，还是乡镇?实质上是模糊的；二是集体所有权

最根本的原因，归根到底是土地所有权的界限不清，的代表不明确，目前集体所有权的代表既可以是村

即产权的残缺和农地市场的不健全而致。集体经济组织，也可以是村民自治的村民委员会，甚

1．产权的残缺使农地产权主体缺乏清晰性至可以是乡(镇)基层政府，所有权主体的界限不

产权残缺是指完整的产权权利的一部分被删清。因此，在这种农村土地产权归属不清的情况下，

①周其仁：《中国农村改革、国家