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破局城市更新：风险集聚类邻避设施的突围之道

城市更新浪潮与邻避设施困局

在城市化进程持续推进的当下，城市更新已成为优化城市空间布局、提升城市功能品质、促进城市可持续发展的关键举措。随着大规模扩张型建设时期的逐渐落幕，城市发展正步入减量提质、追求高质量发展的全新阶段，城市更新的重要性愈发凸显。自2019年中央部署实施城市更新行动以来，我国已累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及1.2亿居民，加装电梯超过13万部，城市更新行动取得了阶段性的显著成效。

城市更新旨在对城市中已无法适应现代化城市社会生活的区域进行必要且有计划的改建活动，涵盖拆除重建、有机更新和综合整治等多种类型。其范畴不仅涉及对建筑物质实体的改造，还包括对产业环境、生态环境、文化环境、空间环境及视觉环境的全方位改造与提升。通过城市更新，能够有效优化城市空间布局，提升城市环境质量，改善居民居住条件，促进城市向更加高效、宜居、宜业的方向迈进。

在城市更新的进程中，风险集聚类邻避设施的发展面临着严峻的挑战。风险集聚类邻避设施，诸如变电站、核电站、加油站等，这类设施一旦发生事故，可能会引发大量人员伤亡和巨大的财产损失，导致人们产生“不确定性忧虑”。尽管它们对城市的正常运转起着不可或缺的支撑作用，但因其具有负外部性效应，如环境污染、对居民生命财产造成威胁等，容易引发周边居民的抵制情绪，进而产生邻避冲突。这种冲突不仅会阻碍设施的顺利建设，还可能对社会稳定造成负面影响。

近年来，因风险集聚类邻避设施引发的社会矛盾呈上升趋势，如2007年厦门px项目被迫搬迁事件，该项目属于典型的风险集聚类邻避设施，虽能为广大地区民众带来效益，却因危及邻近地区居民健康，遭到强烈反对，最终不得不改变选址。此外，2016年浙江海盐、海南万宁、湖北仙桃等地的垃圾焚烧项目（部分垃圾焚烧项目存在较高风险隐患，可归为风险集聚类邻避设施范畴）也相继引发抗议事件，有的甚至迫使项目下马。这些事件充分凸显了风险集聚类邻避设施在城市更新中所面临的困局。

在此背景下，深入研究风险集聚类邻避设施的发展策略已迫在眉睫。这不仅关乎城市更新的顺利推进，更对提升城市的可持续发展能力、维护社会稳定和谐具有至关重要的意义。

风险集聚类邻避设施面面观

概念与特征剖析

邻避设施，英文为“NotInMyBackYard”（简称NIMBY），直译为“不要建在我家后院”，通常是指那些虽为城市正常运行所必需、能产生公共利益，但具有负外部性效应，会对周边居民的生活环境、生命健康、经济财产等造成不良影响，从而引发居民反对和抵制的公共设施。像变电站、垃圾掩埋场、医院、发电厂、核辐射项目、火葬焚烧场等都属于邻避设施的范畴。

风险集聚类邻避设施作为邻避设施中的特殊类型，具有一些显著特征。首先是高风险性，这类设施一旦发生事故，可能会引发灾难性的后果，如核电站若发生核泄漏事故，其影响范围之广、危害程度之深难以估量，会对周边地区的生态环境、居民健康造成长期且严重的损害。其次是强负外部性，它们在运行过程中往往会产生诸如环境污染、噪音干扰、视觉污染等负面效应，像垃圾焚烧厂在焚烧垃圾时会释放出有害气体，对周边空气质量产生严重影响，降低居民的生活品质。再者是成本与效益的不均衡性，风险集聚类邻避设施所带来的效益由广大地区的民众共享，但设施附近的居民却要独自承担设施运行所产生的风险和负面影响，如因设施存在导致周边房价下跌、生活便利性降低等。

与城市更新的纠葛

在城市发展的早期阶段，以增量扩张为主，城市有大量的土地可供开发利用，各类设施的选址相对较为容易，邻避设施与城市发展的矛盾并不突出。随着城市化进程的推进，城市逐渐从增量发展转向存量提质阶段，城市更新成为城市发展的主要方式。

城市更新旨在优化城市空间结构，完善城市功能，提升城市品质。在这一过程中，往往需要对一些老旧的风险集聚类邻避设施进行升级改造，或者新建一些满足城市发展需求的邻避设施。然而，由于城市存量空间有限，这些设施的选址变得愈发困难，容易与周边居民的利益产生冲突。例如，在对老旧变电站进行扩容升级时，可能需要扩大变电站的占地面积，这就可能涉及到周边居民的土地征收或房屋拆迁，引发居民的不满。新建垃圾焚烧厂时，周边居民担心焚烧产生的污染物会影响自身健康，对项目选址进行抵制。

另一方面，城市更新中的一些项目也可能因为改变了周边的环境和功能布局，使得原本不被关注的邻避设施问题凸显出来。如在某区域进行城市更新，将原本的工业用地转变为居住用地，而附近原有的一座污水处理厂，在新的居住环境下，其散发的异味和产生的噪音就成为了居民关注的焦点，引发邻避冲突。城市更新与风险集聚类邻避设施之间相互影响、相互制约，如何协调好两者的关系，成为城市发展中亟待解决的问题。

风险集聚类邻避设施发展的内