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论中国税收柔性执法：实践、困境与突破

一、引言

1.1研究背景与意义

随着我国社会主义市场经济的不断发展以及法治建设的持续推进，税收征管领域正经历着深刻变革。税收作为国家财政收入的主要来源以及宏观调控的重要手段，其执法方式直接影响着经济社会的稳定与发展。在传统的税收执法模式中，刚性执法占据主导地位，侧重于运用强制力确保税收法律法规的执行，虽在保障税收收入、维护税收秩序方面发挥了关键作用，但在一定程度上也引发了征纳双方的矛盾与冲突。

近年来，为适应经济社会发展的新形势和新要求，税收柔性执法逐渐成为税收征管改革的重要方向。2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，要有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度。这一政策导向体现了税收治理理念的转变，强调在税收执法中融入人文关怀，注重征纳双方的沟通与合作，以实现税收征管的目标。

税收柔性执法具有重要的现实意义。从完善税收执法体系的角度来看，柔性执法丰富了税收执法的手段和方式，弥补了刚性执法的不足，使税收执法体系更加多元化和科学化。刚性执法在处理复杂多变的税收事务时，可能会因缺乏灵活性而难以实现法律效果与社会效果的统一。而柔性执法能够根据具体情况，采取更加灵活、人性化的措施，如行政指导、行政调解、行政奖励等，更好地应对各种税收问题，提高税收执法的针对性和有效性，促进税收执法体系的完善。

在优化营商环境方面，税收柔性执法同样发挥着不可替代的作用。良好的营商环境是经济高质量发展的重要保障，而税收环境是营商环境的重要组成部分。柔性执法通过给予纳税人更多的指导、帮助和宽容，减轻了纳税人的负担和压力，增强了纳税人的获得感和满意度，从而激发市场主体的活力和创造力。例如，对于一些非主观故意的轻微税收违法行为，采用“首违不罚”、约谈提醒等柔性执法方式，既维护了税法的严肃性，又给予纳税人改正错误的机会，避免了因过度处罚对企业经营造成的不利影响，为企业营造了更加宽松、公平的税收营商环境。

1.2国内外研究现状

在国外，税收柔性执法相关研究起步较早，且在理论和实践方面均取得了一定成果。从理论研究来看，西方学者从公共管理、法学等多学科视角对税收柔性执法展开探讨。公共管理领域的学者强调税收执法应注重服务理念，将纳税人视为客户，通过提供优质服务和有效沟通，提高纳税人的遵从度。美国学者在税收管理中提出“服务型执法”理念，认为税务机关应在执法过程中为纳税人提供全方位的信息服务和政策指导，帮助纳税人理解并履行纳税义务，从而实现税收征管目标。法学领域的学者则聚焦于税收柔性执法的法律依据和程序规范，探讨如何在法治框架内确保柔性执法的合法性和公正性。德国在行政法领域的研究为税收柔性执法提供了坚实的法律基础，其强调行政行为应遵循比例原则，即行政机关在实施行政行为时，应在目的与手段之间进行权衡，选择对相对人权益损害最小的方式。这一原则在税收执法中体现为，税务机关在处理税收问题时，应优先考虑采用柔性执法手段，只有在必要时才采取刚性措施。

在实践方面，许多国家已经建立了较为完善的税收柔性执法体系。以日本为例，其税务机关广泛运用行政指导手段，为纳税人提供税收政策咨询、纳税辅导等服务，帮助纳税人正确理解和遵守税法。日本还设立了专门的税务调解机构，当纳税人与税务机关发生争议时，通过调解的方式解决纠纷，避免了矛盾的激化和升级。美国则通过建立税收激励机制，鼓励纳税人主动遵守税法。例如，对按时纳税、诚信纳税的纳税人给予税收优惠和奖励，提高纳税人的积极性和主动性。

在国内，随着税收征管改革的不断深入，税收柔性执法逐渐成为学术界和实务界关注的热点问题。近年来，国内学者对税收柔性执法的研究取得了丰硕成果。在概念和内涵方面，学者们普遍认为税收柔性执法是税务机关在依法行使职权的前提下，采用非强制性、更具人性化和灵活性的方式实施税收执法活动，包括行政指导、行政调解、行政奖励等多种形式。这种执法方式强调征纳双方的平等地位和合作关系，注重运用沟通、协商、引导等手段，提高纳税人的税法遵从度，实现税收征管的目标。

在实践经验和问题分析方面，国内学者通过对各地税收柔性执法实践的调研和总结，指出当前我国税收柔性执法存在执法理念滞后、执法手段单一、法律制度不健全、监督机制不完善等问题。部分基层税务人员对柔性执法的理念认识不足，仍习惯于传统的刚性执法方式，导致在实际工作中难以有效实施柔性执法。同时，由于缺乏明确的法律依据和操作规范，税收柔性执法在实践中存在一定的随意性和不确定性。此外，对税收柔性执法的监督机制不够健全，也容易引发权力寻租等问题。

针对这些问题，国内学者提出了一系列完善税收柔性执法的对策建议。在更新执法理念方面，应加强对税务人员的培训教育，使其充分认识柔性执法