基于契约视角剖析铁路引入社会资本套牢问题及破解路径.docxVIP

基于契约视角剖析铁路引入社会资本套牢问题及破解路径

一、引言

1.1研究背景与意义

铁路作为国家重要的基础设施，在经济发展中扮演着至关重要的角色。近年来，随着我国经济的快速增长，对铁路运输的需求不断增加，铁路建设面临着巨大的资金压力。为了缓解资金短缺问题，我国积极推进铁路投融资体制改革，鼓励社会资本参与铁路建设，以形成多元化的融资体系。

从政策层面来看，国家出台了一系列鼓励政策。2013年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。2015年，国家发改委、财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局联合发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权，推广政府和社会资本合作（PPP）模式。在政策的推动下，一些社会资本投资铁路的示范项目取得了积极进展。例如，杭绍台城际铁路是我国第一条民资控股高铁，已于2022年1月开通运营，由杭绍台铁路有限公司运营，公司控股股东为复星集团牵头的浙商民营联合体，占股51%；国铁集团占比15%，浙江省政府占比13.6%，绍兴和台州两市政府合计占比20.4%。2024年9月开通运营的杭温高铁为国家混合所有制改革试点和社会资本投资铁路示范项目，其一期民营资本占51%，国铁集团及地方政府占49%，二期由浙江省省方全资建设，该高铁的成功建成，对于鼓励和扩大社会资本参与铁路建设投资、拓宽铁路投融资渠道具有重要示范意义。

然而，在铁路引入社会资本的实际推进过程中，仍然面临诸多挑战，其中套牢问题尤为突出。套牢是指合作双方在投资契约中未能对某种情况下的权责关系进行明确约定，进行专用性投资较大的一方容易受到对方的利益侵占，并由于投资的专用性较强无法中途退出交易，从而遭受经济损失的现象。在铁路建设引入社会资本的过程中，这种套牢问题是双向发生的，国有铁路和社会资本都曾出现套牢问题。铁路项目周期长，涉及环节多，容易受到政策变化、手续审批、征地拆迁、宏观经济波动等诸多因素影响，在项目规划阶段难以对造价、工期和运营收入进行准确预计，因此双方难以对投资回报进行明确约定，许多问题留待契约履行过程中磋商，这就造成了投融资契约的不完全性。铁路基础设施的专用性较强，其中的轨道、涵洞、桥梁、车站以及各种专用设备等难以改变用途，因此专用性投资较大的一方将产生巨大的沉没成本，在日后的谈判中处于弱势地位，容易受到对方侵占行为的损害。铁路的建设运营具有较高的技术壁垒，在车辆编组、过轨安排、车辆及轨道维护等方面都涉及大量专业知识，当国有铁路与社会资本发生纠纷时，第三方仲裁机构（如法院等）难以判断双方是否履行了契约中的约定，因此套牢问题难以通过法律手段顺利解决。此外，投融资双方对长期合作预期较低，市场垄断性强。铁路基础设施使用寿命较长，短期内进行重复建设的可能性低，双方缺乏长期合作的市场预期，因此声誉机制的约束作用不明显。并且国有铁路具有一定程度的垄断性，面临的竞争较少，声誉机制对其约束力小，从而对社会资本实施套牢的可能性较大。铁路运输的经营管理具有很强的专业性，这使社会资本很难插手，在成本及利润核算方面，虽然铁路管理部门已公布了较为清晰的清算标准，但由于社会资本难以参与管理，加之缺乏透明的信息披露制度，使社会资本对于成本及利润的核算过程疑虑重重。

套牢问题的存在严重阻碍了铁路引入社会资本的进程，使得许多铁路项目难以吸引社会资本进入，一些有社会资本参与的铁路项目，也在项目建设和运营阶段产生利益纠纷，影响了项目的顺利推进和经济效益的实现。因此，深入研究铁路引入社会资本中的套牢问题具有重要的理论和现实意义。

从理论意义来看，本研究基于契约视角，深入剖析铁路引入社会资本过程中的套牢问题，有助于丰富和完善契约理论在基础设施投资领域的应用。通过对铁路项目中契约不完全性、专用性投资、声誉机制等因素的分析，进一步拓展了对套牢问题形成机制和影响因素的认识，为解决类似的经济合作困境提供理论参考。

从实践意义而言，研究套牢问题并提出相应的解决对策，能够为政府部门制定合理的政策提供依据，促进铁路投融资体制改革的顺利进行。有助于增强社会资本参与铁路建设的信心，提高社会资本的参与度，缓解铁路建设资金短缺的问题，加快铁路基础设施建设的步伐，推动铁路行业的可持续发展，更好地满足国民经济和社会发展对铁路运输的需求。

1.2研究思路与方法

本研究以铁路引入社会资本中的套牢问题为核心，基于契约视角展开深入探究。首先，对契约理论和套牢理论进行系统梳理，明确相关概念和理论基础，为后续分析提供理论