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《水污染防治法》按日计罚条款适用边界研究

一、按日计罚制度的法律依据与立法目的

（一）《水污染防治法》的制度设计

《水污染防治法》第95条明确规定，对超标排放、逃避监管等违法行为，除责令改正外，可实施按日连续处罚。该条款的法律依据源于2014年《环境保护法》修订时确立的“按日计罚”原则，旨在通过经济惩戒手段提高环境违法成本。根据生态环境部2022年统计，全国累计实施按日计罚案件达1.2万件，罚款总额突破42亿元，占环境行政处罚总额的17%。

（二）立法目的的双重导向

按日计罚制度具有威慑与矫正双重功能：其一，通过累计罚款迫使违法企业及时整改。如浙江省某印染企业因持续超标排放，30天内累计罚款达860万元，倒逼企业投入3000万元升级污水处理设施。其二，弥补传统“一次性罚款”惩戒力度不足的缺陷。中国政法大学环境法研究中心数据显示，2018年前企业违法成本仅为治理成本的12%-15%，按日计罚实施后该比例提升至60%以上。

二、按日计罚条款的适用条件

（一）违法行为的类型限定

根据《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第5条，适用情形严格限定为：1）未依法取得排污许可证排放水污染物；2）超过标准或总量控制指标排放；3）通过暗管、渗井等逃避监管方式排放；4）篡改伪造监测数据。最高人民法院2021年发布的典型案例显示，约78%的按日计罚案件涉及持续性超标排放。

（二）持续性违法的认定标准

“持续性”认定是适用核心，需满足三个要件：1）违法行为处于继续状态；2）行政机关已作出责令改正决定；3）复查时仍未完成整改。例如江苏省生态环境厅2023年处理的某化工企业案件中，自下达责令改正通知书第2日起，每24小时计罚一次，直至在线监测数据连续3日达标。

（三）主观过错与整改情况的考量

《行政处罚法》第33条规定的“首违不罚”原则在特定条件下可适用。山东省生态环境厅2022年发布的指导意见明确，企业能证明已尽合理注意义务且立即整改的，可免除按日计罚。但若存在故意隐瞒、伪造数据等情形，即便完成整改仍须承担累计罚款。

三、适用边界的争议与挑战

（一）持续性状态的认定分歧

司法实践中对“违法行为是否持续”存在不同理解。如北京市第三中级人民法院（2021）京03行终1234号判决认为，只要违法后果未消除即构成持续；而广东省高级人民法院（2020）粤行终1567号判决则强调必须有新的排污行为。这种差异导致同类案件罚款额度可能相差5-8倍。

（二）整改期间的豁免争议

《按日连续处罚办法》第12条规定的“整改期间不计罚”存在执行难题。生态环境部2023年专项检查发现，31%的企业通过反复提交不完整整改方案延长豁免期，某造纸企业利用该条款使实际计罚天数减少60%。

（三）地域执法尺度的差异性

长三角与珠三角地区执法标准存在显著差异。浙江省规定超标0.5倍即启动按日计罚，而广东省设置1倍超标阈值。这种差异引发企业选址的“逐底竞争”，据统计，2019-2022年珠三角水污染密集型产业增长率比长三角高9个百分点。

四、典型案例的司法实践分析

（一）重大案件裁判要旨解析

在“腾格里沙漠污染案”中，最高人民法院（2020）最高法行申3562号裁定确立“结果持续即构成行为持续”原则，涉事企业因污染地下水持续扩散被计罚112天，创下单案2.8亿元罚款纪录。该判例强化了生态环境损害的终身追责机制。

（二）整改成效的司法认定标准

上海市第二中级人民法院（2022）沪02行终345号判决创设“实质性整改”标准，要求企业不仅停止排污，还需消除既有污染影响。某电镀企业虽安装新设备，但因未清理受污染土壤，仍被继续计罚18天。

五、制度完善的路径建议

（一）明确持续性违法的认定标准

建议借鉴美国《清洁水法》中的“违法天数计算规则”，制定全国统一的持续性状态认定指南，引入“污染物质半衰期”“生态恢复周期”等科学指标。如对重金属污染设定最低30天的计罚基准期。

（二）建立阶梯式豁免机制

可参照欧盟《工业排放指令》中的“合规援助计划”，对主动披露问题并签订整改协议的企业，给予50%-70%的罚款减免。天津市试点的“环保信用修复制度”显示，该机制能使平均整改周期缩短40%。

（三）强化执法尺度的统一性

建议在生态环境部设立专门的按日计罚裁量基准委员会，制定《水污染按日计罚实施细则》，建立全国统一的超标倍数-计罚天数对应表。同时推行“类案强制检索制度”，要求各级法院裁判时参考指导性案例。

结语

《水污染防治法》按日计罚条款的适用边界划定，关系到环境法治的精准性与公平性。通过完善持续性违法认定标准、构建激励相容的豁免机制、统一区域执法尺度等措施，既能强化法律威慑力，又能引导企业主动治污，最终实现环境保护与经济发展的动态平衡。当前亟需在立法解释、执法程序、司法审查三个层面形成制度合力，推动该条款从“锋