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“平急两用”公共基础设施建设规划要点与实践案例

一、背景及缘由

随着大型公共卫生事件和自然灾害给城市造成日益复杂严重的威胁，现有的城市基础设施和防灾设施有时无法满足突如其来的巨大应急需求，建设功能完善、灵活高效的“平急两用”设施成为保障城市灾后功能正常运转，提升应急水平的重要举措。

2021年，平急两用基础设施在国家政策研究层面被正式提出。2023年7月国务院常务会议审议通过《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》，之后相关政策相继发布。“平急两用”设施建设作为一种灵活性和多功能性的解决方案被逐渐重视。

二、国务院对“平急两用”公共基础设施建设总体要求

在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是党中央从深入总结新冠疫情三年防控经验、更好统筹发展和安全的战略高度作出的一项重大决策部署。国务院办公厅《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）明确了超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的总体要求、建设任务和建设规范、组织实施保障等方面内容。

2.1建设总体要求

积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设，进一步完善医疗卫生服务体系，补齐隔离房源、应急物资转运设施等短板，降低重大疫情和突发公共事件对中心城区的潜在影响，提高超大特大城市高质量发展的安全韧性。

2.2建设任务及规范

根据超大特大城市对疫情防控隔离设施、防灾减灾安置设施的需要，在辖区内的山区县（区），打进一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地等。构建集隔离、应急医疗和物资保障于一体、有机衔接的整体解决方案，提升城市应对突发公共事件能力。

（1）打造一批具有隔离功能的旅游居住设施。盘活利用率不高的集中连片住宅等存量资源、农村集体经营性建设用地、有条件的旅游景区高速沿线服务区周边等空间资源，嵌入应急隔离等功能要求。

（2）升级一批医疗应急服务点。统筹疾病预防、院前急救、应急救治等医疗服务功能，补齐平急转换医疗服务短板。

（3）新建或改扩建一批城郊大仓基地。“平时”服务城市生活物资中转分拨，“急时”可快速改造为应急物资和生活物资中转调动站、接驳点或分拨场地，并同步完善集疏运交通网络。

（4）完善市政、旅游等配套条件。完善综合防灾、市政基础设施等支撑体系，包括应急通道、应急避难场所等综合防灾设施以及通信设施、垃圾处理和污水处理等市政基础设施建设内容。

2.3建设目标

到2025年，超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设积极稳步推进，一批具有隔离功能的旅游居住设施加快布局，一批具备快速中转能力的城郊大型仓储基地布局建设，配套医疗卫生服务设施逐步完善，相关标准、资金、用地等政策保障体系基本成形。

到2027年，超大特大城市隔离、应急医疗和物资保障体系更加健全，统筹重大突发公共事件应对和中心城区功能运转的基础更加坚实。

三、“平急两用”公共基础设施韧性建设

与国土空间规划融合

按照国务院办公厅《关于积极稳步推进超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设的指导意见》（国办发〔2023〕24号）、《自然资源部办公厅关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》（自然资办函〔2023〕1592号）以及全国国土空间规划工作会议上关于“平急两用”公共基础设施的规划要求，自然资源部办公厅编制印发了《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》（自然资办发〔2024〕19）号文件。

该指引将城乡作为一个生命共同体进行治理，把空间作为资产进行运作，平时服务生产生活、注重资产运营，急时转换功能、抵御风险，强化城乡整体安全韧性，构建城乡空间安全新格局。充分发挥国土空间规划引领作用，推进治理大城市病和城乡融合发展，一体化构建宜居、韧性、智慧等城市功能，满足经济、生活、生态、安全四个需要。

3.1开展体检评估，梳理应急空间需求

依托国土空间基础信息平台及相关基础数据，重点识别新时期城市面临的自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等风险特征，运用大数据、人工智能等新技术新方法，多维度综合评估城市安全韧性水平，找出城市空间布局和基础设施配置问题和短板。

结合自身城市的地域特征、突发事件的影响程度合理确定“平急两用”公共基础设施的建设需求，充分利用相关设施，合理规划利用既有大型公共建筑，在规划中预留必要的留白用地。

3.2开展应用场景分析，盘活潜在资源

基于韧性评估、应用场景分析、资源资产调查，从医疗救治隔离、避难安置、疏散救援、物资供应等应急保障功能出发，全方位梳理具备“平疫”“平灾”“平赛”“平假”“平战”等改造或建设条件的各类型“平急两用”应用场景。

梳理社区服务设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、绿地与开敞空间等符合转换