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税务争议替代性解决机制探析

陈少英华东政法大学教授,许峰

关键词:税务争议;替代性争议解决机制;和解;调解

内容提要:随着纳税人权利意识的增强，税务争议呈多发趋势。

而解决各种税务争议多着眼于传统的途径即税务行政复议和税务行

政诉讼，使得在税务争议解决实务中已存在的调解、和解、仲裁等替

代性税务争议解决方式没有可靠的理论支撑和法律依据。因此，对税

务争议替代性解决机制进行研究，以有效解决各种税务争议，成为税

法理论界及实务界十分关注的课题。笔者从税法适用的角度，对引入

税务争议ADR的法理合法性与现实合理性进行分析，并尝试研究国外

税务争议ADR的成因、背景和运作状况，以借鉴其规则或惯例，为我

国引进并完善税务争议ADR提出构想。

引言

税务争议是纳税人、扣缴义务人、纳税担保人或者其他税务当事

人(以下统称“纳税人”)对税收征管主体做出的税务具体行政行为

不服或持有异议，从而在两者之间所呈现的一种对抗状态。税务争议

的解决即是化解这种对抗状态，使纳税人与税务机关之间恢复正常的

税收秩序。传统的税务争议解决途径主要包括税务行政复议、税务行

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政诉讼等，这些途径在实践中发挥了重大的作用。但随着现代法治理

念的发展，由于税务行政复议、税务行政诉讼本身的复杂性、前置条

件、时间过长等因素，纳税人已经不能单靠它们及时充分地维护自己

的合法权益。基于对纳税人利益保护的需要，也是对纠纷解决机关工

作效率的考虑，我们有必要在税务争议传统解决途径的基础上，尝试

引入一种新的税务争议解决机制，使其成为传统争议解决途径的有益

补充。

替代性纠纷解决机制(AlternativeDisputeResolution，以下

简称“ADR”)，也叫非诉讼纠纷解决机制，其概念源于美国。美国

1998年《ADR法》中将其定义为：“替代性纠纷解决机制包括任何主

审法官宣判以外的程序和方法，在这种程序中，通过诸如早期中立评

估、调解、小型审判和仲裁等方式，中立第三方在论争中参与协助解

决纠纷。”[1]

ADR的出现，为现代纠纷解决的法律理论注人一股新鲜血液。但

是，正如学界认为，美国是普通法国家，不重视公法和私法的划分，

没有行政诉讼的称谓，行政相对人对行政机关的诉讼都归人民事诉

讼。税务争议虽然发生在税务机关与纳税人之间，受到具有强制效力

的税法的约束，但由于该类争议解决已被归人民事领域，[2]所以适

用ADR解决税务争议具有天然上的优势。而中国的法律制度更接近于

大陆法国家，有着比较明确的民事争议与行政争议的区分，在司法实

践中各自应用自己的纠纷解决规则，如民事领域的调解、和解等制度

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不能适用于行政领域这种思想[3]已成思维定势。在此背景下，ADR

能否适用于税务争议解决领域确实是一个值得研究的课题。

一、税务争议ADR的引入

笔者对税务争议传统解决途径进行分析后发现，税务行政复议和

税务行政诉讼存在着自身短时间难以克服的缺陷，需要引进一种更加

高效、公平的解决税务争议、维护纳税人合法权益的纠纷解决机制。

ADR以其特有的灵活性在法律实践的边缘地带迅猛发展，反映并促进

着一种时代理念和精神变化—从对抗走向对话，从“冷战”走向协

商，从价值单一走向价值多元化，从胜负之争走向争取双赢的结局。

这不仅是文明的进步，也是法治的进步。[4]而在ADR受到理论界及

实务界普遍肯定的时候，我们没有理由不去关注并研究这种新的纠纷

解决机制，并尝试将之引入税务争议解决领域。

(一)ADR的基本原理

1.ADR的概念及特征

ADR原来是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，

现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解

决程序或机制的总称。[5]从此可以看出，ADR是一个总括性、综合

性的概念，是对各种纠纷解决过程或者解决途径的概括。一般认为，

可以从对法院审判或判决的替代性、当事人的自主合意和选择、解决

纠纷的功能等三方面