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公立医院全面预算管理问题及对策研究

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摘要：在医疗体制改革和新《政府会计准则》实施的背景下，全面预算管理对公立医院健康发展的重要作用更加凸显。本文聚焦公立医院的全面预算管理工作，对公立医院实施全面预算管理的制度要求进行了梳理，总结了公立医院全面预算管理工作中存在的问题，并提出了相关的建议。

关键词：公立医院;全面预算管理;对策建议

改革开放以来，我国经济的飞速发展、市场化水平的不断提高以及行政管理体制改革的不断深化，都对公立医院的财务管理体系与管理能力提出更高的要求。在市场化程度不断加深、各行业蓬勃发展的大环境下，医疗卫生行业内部的竞争愈发激烈，医疗机构依靠传统的规模扩张方式以及购买大型医疗设备等粗放型的增长方式来谋求发展已经备受诟病。精细化发展才是一条可持续发展之路。全面预算管理作为公立医院推动医疗体制改革的新手段、加强内部控制的新方式以及优化医疗资源配置的新方法，受到的重视程度越来越高。新医改不断深化的过程中，随着政府政策制度的推动，公立医院全面预算管理工作不断推广深化，在管理实践过程中展现出了良好的效果。但是由于全面预算管理来源于企业，公立医院的体制与运行机制有其特殊性，所以可用的实践经验相对较少;加之公立医院实施全面预算管理的时间短，体系仍不完善，实际工作中还存在诸多问题。因此，公立医院要明确全面预算管理的内在要求，结合医院实际情况，发现并改进全面预算工作中存在的问题，积极完善全面预算管理体系，提升管理水平。本文梳理了公立医院全面预算管理的制度要求，并对现存的公立医院全面预算管理问题进行了分析总结，并针对进一步完善公立医院全面预算管理提出了改进措施。

一、全面预算管理的制度要求

2005年我国卫生部颁布了《医院管理评价指南（试行）》。该条例首次以部委文件的形式提出了“将预算管理纳入医院管理考核内容的一部分”。2006年卫生部颁布的《医疗机构财务会计内部控制规定（试行）》中，又规定了“预算控制是医院内部控制的一部分”。自2009年3月“新医改”以来，国家出台的多个文件、制度都强调医院要做好预算管理工作，明确了预算管理工作对医院经济运行的重要作用。《关于深化医院卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）首次基于宏观的视角，对医院提出实施预算管理的要求。文件中提出，要“严格预算管理，加强财务监管和运行监督”，明确了预算管理在医院财务管理中的重要性，把预算管理的实施作为完善医院财会制度的重要手段[1]。2010年发布的《关于公立医院改革试点的指导意见》提出，“严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制”，体现了公立医院的预算管对成本管理的重要作用。2012年实施的新《医院财务制度》用大篇幅介绍了预算管理，并对医院提出了“实施全面预算管理”的要求，并要求医院在实际工作中“建立健全预算管理制度”。2015年财政部联合国家卫计委、国家中医药局三部门共同发布了《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》，该文件指出了财务和预算管理在公立医院经济工作中的核心地位，要求医院通过全面预算管理工作来规范收支、提高公共资源的利用效率，并提出了多项要求和具体措施。2019年1月1日开始执行的新《政府会计制度》构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，加强了财务会计与预算会计之间的勾稽关系，对预算会计科目及其核算内容进行了调整和优化，以进一步完善预算会计功能。

国家政策制度肯定了预算管理在公立医院内部管理的重要性，不仅对公立医院预算管理工作指出了宏观发展方向，还落实了具体措施、任务，全方位推动了预算管理在公立医院的实施。

二、全面预算管理工作中存在的问题

近几年来，公立医院正在加速推进全面预算管理的实施，但是目前尚且处于探索阶段。对于全面预算管理认识的深度、如何在实际工作中顺利得开展全面预算管理工作、专业人员培养以及预算绩效考核等方面还存在诸多待解决的问题。

（一）对于全面预算管理的认识问题

在公立医院管理中，大家普遍认为预算工作是财务工作的一部分，然而医院的全面预算管理工作不仅与资金、会计等财务工作有关，还涉及具体业务、设备采购、信息沟通、人事工作、科研工作以及全院建设等其他工作[2]。《医院财务制度》从财务的角度对“医院预算”的概念进行了界定：“医院根据整体发展规划和任务编制年度财务收支计划，包括对医院财务收支规模、结构和资金渠道所作的预计”。此概念强调了预算在财务活动上的作用，忽视了预算在医院各部门各环节的作用。对比财政部2002年发布的《关于企业实行财务预算管理的指导意见》对企业“预算管理”定义：“在既定经营目标下，通过预算对内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、控制、考核，从而有效组织和协调企业的生产经营活动”，我们可以看出，预算管理实际上是对整个组织体系的管理，不仅包含对财务