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乡镇机构改革视角下探索构建简约高效的基层治理体系

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摘要：党十八大召开之后，国家党中央和国务院提出了精简机构编制的问题，强调从严管控机构的编制规模，将行政体制改革进行到深层次。行政机构需要切实转变职能重心，加强编制人员的素质审查力度，提升基层行政组织的服务能力，确立人民满意型政府的建设道路。本文结合近年来国家乡镇机构改革以来的变化和发展，探究了如何提升基层行政机构的服务能力，推动行政机构的综合服务能力，探索创新的行政机制改革道路。

关键词：机构改革;机构编制管理;基层治理体系

一、引言

党的十八大以来，国家在巩固乡镇机构改革的过程中制定了一系列的基层政府服务能力建设策略，确定新时期环境下的乡镇行政机构的建设道路，为基层政府的综合服务能力建设提供明确的方向。这是推动全国乡镇经济社会持续快速健康发展的必然要求，对下一步持续推动乡镇机构编制的管理和创新都具有很强的指导意义。

二、乡镇机构改革概念

按照党中央等组织的指导思想对乡镇党委等基层行政机构的组织结构、职能进行调整，使之更加适合乡镇的社会发展，这一过程就被称为乡镇机构改革。其改革的范围涉及到乡镇层级的政府机构职能划分问题、机构的编制问题等。

三、当前乡镇机构存在问题及分析

（一）编制分配不尽合理

目前大部分乡镇三产仍以劳动密集型企业为主，外来人口较多，而部分镇（街道）行政、事业编制数仍按照上轮乡镇政府机构改革的标准、口径核定，在编制资源有限的條件下，无法满足当前乡镇工作实际需要。

（二）结构性缺编现象显现

当前环境下，基层行政机构几乎全部满编，但机构改革后，中层以上职数收紧，年轻干部晋升渠道变窄。年轻干部长期得不到提拔重用，势必影响工作积极性，导致“人浮于事”，也可能出现年轻干部外溢，呈现出人员力量不足的结构性缺编现象，降低工作效率和机构运作效能。同时，按照“超编满编单位人员只出不进”的要求，结合历史原因，干部老龄化、思想意识落后等问题导致工作上缺乏创新能力，特别是运用互联网信息技术等新兴科技手段对群众进行服务的能力亟需提升。

（三）机构设置与现实运作不一致问题突出

各乡镇在实际工作中存在未严格遵守三定规定，仍按照以往“七站八所”的模式运行的情况，导致现行机构设置成了乡镇干部放置编制的虚设机构，有碍于基层行政运行效能提升，影响基层整体的现代化水平，也阻碍了基层社会的整体建设。

四、对策建议

（一）深化政府机构改革，建立高效的运转机制

一是应当落实权利下放政策。乡镇机构改革需要落实权利下放的政策，按照权责一致的原则确保乡镇基层机构具备足够的行政处理权限，为精简之后的机构提供足够的行政服务发挥空间。按照法律规定合理的划分乡镇机构的职责，避免出现传统时期的责利不均衡现象，也杜绝基层行政机构服务流程繁琐的情况。二是组织实施机构改革评估。持续跟进各镇（街道）“三定”规定落实情况，重点关注职能转变是否到位，职责划转后是否承接到位等，确保将本次机构改革的各项要求落到实处。

（二）优化编制资源配置，提高编制资源使用效益

一是应当制定动态化的编制管理系统，按照乡镇的实际需求和行政村的规模制定编制数量，确保基层机构的编制水平和基层的管理环境相适应。二是组建编制周转中心。通过各区单位的精简压缩回收编制制度组建编制周转中心，确保各乡镇的行政机构编制动态分配，各编制人员可以在乡镇之间相互流转。三是拓宽事业单位的人员招聘途径。目前有很多乡镇事业单位存在人员超编和人员结构失衡的问题，对此可以制定“退三补一”的制度为乡镇机构注入新的人员，调整当地机构的人员结构。

（三）优化晋升交流机制，提升干部工作热情

一是增加人员晋升的途径。适当的拓宽行政事业单位的人员晋升途径可以激发积极性，能够促进乡镇干部团队的整体进步，还能够激发基层干部人员的个人潜力。二是创造新的干部流通通道。乡镇机构需要完善考核制度，定期选择人员赴上级部门学习，增加乡镇干部群体的交流机会，提升乡镇干部的综合素质。除此之外，选择优秀的干部人员进入到乡镇机构参与锻炼，一方面缓解乡镇年轻干部缺乏问题，提升创新能力，另一方面可以增加基层干部人员的工作经验，让年轻干部“沉下去”，切实增长才干、发挥水平。

（四）加大政策倾斜力度，完善保障激励机制

一是制定严格的人员限定条件，提高人员的素质。乡镇公务员招聘活动需结合乡镇的实际情况适当提高限定条件，加强本地区的人员数量，降低人员流动性。二是增加基层人员的用人通道。基层机构的干部人员可以从乡村公务员中招聘，提拔乡村干部，将其从农民的身份变成干部身份，既可以借助乡村干部的丰富经验，又能够增加基层机构对乡村的了解。

行政、事业编制数严格控制、中层职数收紧等也更考验着镇（街道）负责人选人用人的能力和水平。如何实现人岗相适、人尽其才不仅要考虑现在，更需要用长远的、发展的眼光。深化基层机构改革可以优化机