政府绩效管理制度的梯度性研究.docxVIP

?

?

政府绩效管理制度的梯度性研究

?

?

摘要：新发展阶段、新发展理念、新发展格局要求政府绩效管理制度创新。针对目前政府绩效管理理论研究和实践发展中存在的问题，研究了我国政府绩效管理的梯度性特征，提出以梯度性原则改进政府绩效管理，通过将政府系统的原有制度记忆和未来制度安排嵌入现实绩效管理体系，促进绩效管理形成梯度势差和推移动力，提升制度效应。政府绩效管理梯度性禀赋是由制度自觉和制度自信内在生成的，是渐进式改革方法的必然延伸，有助于在国家治理现代化进程中找准政府职能定位，有助于在各种复杂条件下实现统筹协同发展，有助于按照社会需求变化渐次解决社会主要矛盾。

关键词：政府绩效管理;梯度性;制度创新;统筹协同

：D63???：A???：2096-5729（2021）05-0054-10

一、引?言

科学把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动经济社会高质量发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。“三新”（新阶段、新理念、新格局）是当前的重要任务，但完成这个任务不可能一蹴而就，要在今后一段时间逐步推进。探索建立适应“三新”的政府绩效管理制度也是既紧迫又长期的使命。[1]

半个世纪以来，各国政府、公共机构、企业界和学术界对绩效管理进行了大量研究，开展了全方位实践，形成了很多成果。随着各国政府面临的国际和国内环境的变化，政府绩效管理的理论研究与实践探索更加受到重视，形成了许多热点。学者对2008年至2017年中发表在SSCI期刊上的文献研究表明，国际学术界对政府绩效管理关注较多的领域有七个，即多元视角下的绩效信息、公共服务动机、网络治理绩效、公共服务绩效、绩效评估的有效性、多元文化背景下的公共部门领导和绩效问责[2]，这些受关注的问题不但是国际范围内政府绩效管理学术研究的热点，在一定程度上也反映出实践的新进展和发展趋势。从中可以看出，这些研究重点之间呈现出“梯度性”。绩效信息和公共服务动机是第一阶，较多研究本体性绩效管理问题;网络治理绩效和公共服务绩效是第二阶，多为研究成长性绩效管理问题;绩效评估的有效性、公共部门领导和绩效问责是第三阶，主要研究深化性绩效管理问题。这几个梯度呈现前行与上升、逐步深化的态势。

改革开放以来，我国各级政府和企事业单位在加强各方面的管理、强化责任意识和效率观念的前提下，不断探索形式多样的绩效管理。20世纪90年代中期开始引入直接现代政府绩效评估，旨在推进行政体制改革和管理创新，提高公共管理效率和质量。然而，在我国学术界对政府绩效管理的研究中，对理论与实践的“梯度性”特征关注不够，往往将绩效管理作为“平面”“节点”看待。如何借鉴国际有益经验，在现有的政府绩效管理制度体系基础上加以改进，使之更好地适应我国正在逐步进入新发展阶段、新发展理念、新发展格局的情状，一个重要的理论问题就是要探索政府绩效管理内在的梯度性特征，发现其背后内在的规律，进而推动绩效管理制度创新。

二、关于政府绩效管理梯度性的概念

政府绩效是在特定的时间内、由特定的工作职能或活动所创造的、所产生的记录或工作的结果，[3]是组织主体为实现目标的一系列行动中的一组客观行为[4]。

以历史视角看，我国政府绩效管理活动是激发政府积极性、主动性的改革，是不断“放权”“搞活”并保证政府履职责任的持续梯度推进的探索。其间经历了改革开放初期形成的岗位目标责任制、社会服务承诺、机关效能建设等几种政府绩效评估的早期模式（第一阶）。从1994年开始，国家实施分税制改革，使中央与地方之间由行政性分权迈入了经济性分权阶段，以实现社会主义市场经济改革为主要目标，在地方政府享有发展地方经济的权限激励下主动积极推进所辖地区的政府创造行政绩效（第二阶）。2006年以后，中央有关部门主持绩效管理试点，颁布了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，实施多维度绩效管理，开展效能监察，政府绩效管理进入了新阶段[5]（第三阶）。也有学者发现，在1997年至2015年期间，中国政府绩效管理研究重点主题集中于下述方面：政府绩效管理体系构成与制度要件，如绩效信息、绩效目标、绩效标准、绩效指标、评价方法（第一阶）;政府绩效管理的合法性与外部宏观改革逻辑，如绩效管理与行政体制改革、审批改革、电子政务（第二阶）;政府绩效管理的合法性，如服务型政府建设、公共服务质量、政府公信力、公共价值（第三阶）。[6]

这样的一种梯度性特征被当作历时态制度发展的结果[7]、作为系统性演化的管理过程[8]，列入学术界的研究对象[7]。我们曾经在2011年提到，这样的实践特征具有深意，是立足国情的一种创效式绩效管理，“通过创新，创造绩效”，而不是仅仅“依靠评估，获得绩效”，这是将体制改革、机制创新、功能再造等制度变迁在时空融合与挤压中形成的结晶[9]，