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风险管理理论在税收征管中的应用问题研究

江苏省宿迁地方税务局张大陆

风险管理是现代管理学的一个重要范畴，它是一个管理过程，包括对风险进行识别、衡量、分

析，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。将风险管理引

入税收征管体系，是一种全新的管理方式。通过建立健全科学、严密、有效的税收风险管理系统，

对当前和潜在的税收风险进行确认并实施有效的控制，变事后处理为事前、事中预警控制，科学监

测并有效地防范、化解税收风险，对实现税收管理效能的最大化，不断提高税收管理的水平、质量

和纳税遵从度，具有重要的现实意义。

一、税收风险管理理论简介

（一）风险管理的起源和发展

风险管理这一名词，最早是由美国宾夕法尼亚大学的所罗门·许布纳博士于1930年在美国管理

协会发起的一个讨论保险问题的会议上提出。由于受到1929－1933年的世界性经济危机影响，美

国约有40％左右的银行和企业破产，经济倒退了约20年。美国企业为应对经营上的危机，许多大

中型企业都在内部设立了保险管理部门，负责安排企业的各种保险项目，当时的风险管理主要依赖

保险手段。1938年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经验。

1950年风险管理发展成为一门学科，风险管理一词才形成。1983年在美国召开的风险和保险管理

协会年会上，世界各国专家学者云集纽约，共同讨论并通过了“101条风险管理准则”，它标志着

风险管理的发展已进入了一个新的发展阶段。美国著名金融学家彼得.伯恩斯坦认为，风险管理的极

端重要性无论怎么强调都不过分，它甚至“超越了人类在科学、技术和社会制度方面取得的进步”。

（二）税收风险管理的实践意义

税收风险主要是指在税收管理中对提高纳税遵从产生负面影响的各种可能性和不确定性。现

代税收管理确立的税务机关的根本目标是提高纳税遵从度，即所谓“纳税服务+税收执法=税收遵

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从”。税收遵从风险管理根本目的则是税务机关通过运用风险管理的理念和方法，努力使税收不遵

从风险控制在最小限度内，为税收遵从最大化这一组织目标的实现提供保障。税务机关都拥有一定

的资源条件，但是要保证每一个纳税人都能全面履行纳税义务，这些资源又总是不足的，即征管资

源相对是有限的，科学有效的税收管理必须尽量将有限的资源进行合理的配置和充分的使用。根据

税收风险管理的理念，对税收遵从风险容易发生且风险级别较高的领域优先配置资源，从而有效地

应对风险，获得较高水平的纳税遵从度，使得管理措施最终对于缩小税收遵从缺口的规模起到最有

效的作用。因此，风险管理理念运用到税收征管中成了必然。2004年10月，OECD（经济合作与

发展组织）批准了税收管理遵从小组论坛提供的题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税

收风险管理应用指引。这个指引总结了OCED成员国税收风险管理实践中积累的经验和智慧，阐

述了税收风险管理的基本原理，研究总结了进行税收遵从风险识别和应对等应遵循的一般原则，为

将风险管理的基本原理应用到税收遵从管理实践之中提供了应用框架，具有里程碑意义。

二、税收风险管理理论的实践应用

2002年，国家税务总局在《2002年～2006年中国税收征收管理战略规划纲要》提出：“解

决经济风险时期税收征管压力的唯一途径是按照风险管理的基本方法，努力提高税收征管质量与效

率，并进一步规避税收风险”。这是我国首次提出在税收征管中引入风险管理的理念，拉开了在我

国税收领域实施风险管理的帷幕。税收风险管理理念走向税收管理实践的一个重要步骤，就是将现

代管理学的风险管理一般模型及其流程设计与税收征管业务流程相融合，体现在税收管理实践活动

中，形成模式化的税收风险管理应用流程，并构建相应的运行保障体制和机制。2011年5月，江

苏省地税局制定了税收风险管理暂时办法，将税收风险管理范围界定为纳税遵从风险，并明确了风

险管理运作基本流程，按照风险管理要求相应调整了机构设置，正式确立了税收风险管理在税源专

业化管理中的导向作用和核心地位。2012年9月，江苏省宿迁地方税务局全面总结税收风险管理

积累的工作经验，制定了《江苏省宿迁地方税务局税收风险管理暂行办法》，坚持以风险管理为导

向，依据风险管理环节定机构，依据风险管理事项定职能，依据风险管理流程定岗位，依据风险管

理要求定职责，构建了“上下联动、左右互动、内外协动”的风险管理联动