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专项债做资本金全透视解析 政策依据： “专项债用作资本金”源于2019年6月、为加大专项债对重点领域和薄弱环节的支持力度，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）明确，专项债可用于重大项目资本金，并允许配套市场化融资。 该通知明确，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；之后，相关会议及文件中将专项债券作为资本金的投向领域进一步拓宽至铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个领域。 2022年监管部门明确（2022年下半年起、2023年投向），可用作项目资本金的投向领域在原有10个领域的基础上增加新能源项目、煤炭储备设施、国家级产业园区基础设施3项，专项债可作资本金领域由此扩大至13项。 原有领域调整： 三、干线机场，调整为“干线和东部地区支线机场” 十、供水，调整为“供排水” 新增三个领域： 十一、国家级产业园区基础设施 十二、煤炭储备设施 十三、新能源电网（包括抽水蓄能电站、村镇可再生能源供热、深远海风电及其送出工程、新能源汽车充电桩） 资本金的定义： 1、资本金必须是投资项目的非债务性资金。 2、按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，且不得超过资本金总额的50%。 3、国发26号文规定不得认定为投资项目资本金的情形： 专项债作为项目资本金的条件 1、项目需符合特定投资领域 项目须为符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等；不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。 2、项目须具备经营性、收益性 厅字33号文要求：评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。 3、地方政府谋划项目筹资须满足比例要求 地方政府需根据当前年度专项债券整体额度，合理规划用作资本金的数额，不能超过全省总体额度的25%。 4、专项债不能作为PPP项目资本金 按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》规定，PPP项目不得出现以债务性资金充当资本金的行为。因为这种模式容易产生财政兜底预期、层层放大杠杆，风险相对较大，并且在操作层面存在较多挑战。 专项债作为资本金的项目特征 1、发行领域以铁路、轨道交通类项目为主 目前专项债作为项目资本金的项目仅为国务院及财政部规定领域内的项目，占总债券项目的比例有限，且专项债作资本金对项目要求更高，因此长期以重大项目为主，符合要求的项目并不多。 2、项目投资规模大 多数专项债作为资本金项目为铁路、轨道交通、机场等投资额较大的项目。铁路作为地方重大基础设施建设项目，总投资多高达百亿以上。 3、资本金比例高 项目实际资本金比例往往达占比很高，部分项目资本金占比约50%。 4、有一定非专项收入 尽管项目还款来源多样，包括运输、租赁、配套设施收费等项目自身产生的专项收入。但仅靠专项收入难以达到项目平衡，常用土地收益、补贴收入作为补足收入来源。 5、项目多匹配配套融资 由于铁路、机场类型项目大多投资额较大，即使申请资金发行专项债，对于整个项目往往杯水车薪，所以专项债做资本金项目资金筹措时常配以银行融资满足项目资金需求。 专项债资金的用途:支持项目具体方式或途径 从专项债券的界定可以看出，专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。现行专项债相关文件，并没有清晰说明专项债的具体用途（支持项目的具体方式或途径）。从理论与实践的结合角度看，政府作为基础设施项目的投资人和促进者，支持项目的途径主要有三个：一是用作政府投资项目的直投资金，二是用作对项目公司、社会投资人的债务性资金，三是用作项目公司的项目资本金。 1、用作政府投资项目的直投资金 是指专项债收入进入政府性基金后，政府以直接投资的方式投入项目；项目实现的收益回到政府性基金或经营性专项收入，归还专项债本息。由于投资方式为政府直接投资，因此这类项目通常是政府直接投资的项目（政府自建自营项目），即没有其他经济主体参股。 2、用作对项目公司、项目实施主体的债务性资金 是指政府方（包括委托城投企业、融资平台公司，从事公益性项目的地方国有企业，下同）以股东借款（政府控股或参股）或委托贷款（政府不参股）的方式借给项目公司或项目实施主体（不成立项目公司的情况），项目公司或项目实施主体用项目收益归还市场化融资本息后，将剩余收益归还政府方股东借款或委托贷款，政府方将收到的还款本息计入项目对应的政府性基金收入或专项收入，用以归还专项债本息。这种方式适用于PPP、特许经营等政府不主导只参股，甚至政