预算外资金法律问题评述.doc

预算外资金法律问题评述 　　「关键词」预算法，预算外资金 　　「正文」 　　一、问题的提出 　　我国预算制度改革与完善的首要目的是使预算制度适应社会主义市场经济体制的要求和政府职能转变的需要。然而，在这个过程中我们面临着一个严峻的问题：目前预算收入占GDP的比重逐年下降，预算制度所应对的职能是局部的财政职能，无法完成其所应当承担的政府职能，或者说很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和非预算的财政性资金来完成的。这样，一方面这局部资金的使用由于缺乏预算的约束而产生极大的效率损失和不标准的政府行为；另一方面是预算没有足够的财力支持，其改革只能实现形式上的目的，无法全部反映政府的活动范围，无法表达政府的职能要求，无法对政府行为进展约束与监视，预算目的当然也就难以实现，也不能称之为真正意义上的现代预算制度。因此，要完善预算制度一个必要条件就是要重新确认预算资金的合理范围并进展制度与管理的标准。 　　二、对预算外资金的界定 　　首先从性质上来界定，预算外资金是国家行政事业单位代表国家进展行政管理活动或从事某种公益事业所得到的收入，或是公共机关提供的特殊效劳而收取的报酬。前者所收取的费用是以国家为主体，以国家权利为根据征收的，后者也同样是源于国家的行政权利，两者的所有权理应归国家财政部门。因此，从理论上分析，预算外资金应明确界定为国家的财政资金。而从我国相关法规来看，这一点也已经得到了确定：1983年公布的?预算外资金管理试行方法?，规定“预算外资金是政府部门、单位和社会团体为履行政府职能和社会管理职能根据国家法律、法规和具有法律效率的规章制度而收取和提存的财政性资金。〞首次从性质上明确了预算外资金是财政性资金，其获得是凭借了政府权利，其所有权属于政府。国务院在1996年又发布了?关于加强预算外资金管理的决定?，再一次从性质上明确了预算外资金是一种财政性资金，?决定?被认为是真正标志着我国对预算外资金的认识已经接近了社会主义市场经济体制的要求。与?方法?相比，?决定?的进步表如今理论认识上有了更大的打破：其一，冲破了预算外资金所有权和使用权归地方、部门和单位所有的观念束缚，进一步明确了预算外资金属于财政性资金，其所有权应属于政府而不是部门或单位；其二，企业和带有经营性质的事业单位和社会团体所获得的经营收入不再计入预算外资金，这样就较为明晰的划清了政府系统内资金所有权和使用权的关系以及政府与市场和企业的关系，把预算外资金框定为政府为履行职能而获得的资金 　　其次从范围上来界定，我国在1993年以前的预算外资金的范围包括了地方财政部门、行政事业单位和地方和中央主管部门管理的预算外资金，以及国有企业及其主管部门集中的各种专项基金。随着?企业财务通那么?、?企业会计准那么?的修订以及预算管理体制改革的深化和完善，自1994年以来，我国对预算外收入的范围进展了调整，将拥有法人财产权的企业及其主管部门集中的资金不再列为预算外收入。从1996年开始，电力建立基金、铁路建立基金等主要建立性基金〔收费〕被纳入财政预算管理。 　　最后从功能上来界定，预算外资金是为履行政府职能而设立的，应以效劳于政府职能为目的。国家预算外资金存在的理论根据是公共产品提供的效率原那么和受益原那么。在市场经济国家中，政府获取收入的途径主要有两条，即税收与政府性收费。其中税收可分为一般性税收与有特定用途的专用税收。专用税收与政府性收费一起构成了预算外资金的主要来源。根据公共财政理论，政府资金不管是用税收形式还是用收费形式获得，其本质都是公共品或公共效劳本钱费用的承担形式。而收费与一般性税收相比，可以在付费和获得政府效劳之间建立直接的联络，只要是收益具有明显确实定性、受益与责任具有可对称性的政府效劳就都可以通过收费的方式进展经济补偿，因此政府性收费可以使公平原那么在公共财政领域内得到更详细的表达。而且通过设计合理的政府效劳收费体系，有利于把公众对效劳的需求限制在合理并符合效率的程度上，同时也有利于公众理解效劳的社会本钱，从而进步资源配置的效率，节约不必要的财政支出。 　　三、我国预算外资金存在的问题 　　首先，对预算外资金的获得和使用缺乏有效的监视。政府资金来源与公众、用于公众，理应受到立法机构的审查和监视，以确保行使的公正。而公众负担了政府提供公共产品的本钱，自然也有权理解资金的使用情况。但现实是，由于预算外资金名义上是财政资金，但其所有权与使用权却掌握在实际拥有它的各种机构手中，同时，预算外资金又没有被纳入预算管理，不需要通过预算的审核与批准，所以机关各机构在使用上随意性极大，却得不到公众和立法机构的审查监视，甚至也缺乏上级行政部门的有效监视。其后果是为掌握这些资金的地方提供了一笔脱离制度约束的资金。掌握预算外资金的机构就可以用这些资金支持某些脱离或违犯中