公共经济学案例分析[共4页].pdfVIP

案情描述：近年来，我国政府先后组织实施了三北防护林建设、退 耕还林还草、京津风沙源治理、野生动植物保护、自然保护区建设和林 业产业基地建设等生态工程。其中退耕还林还草作为一项配合西部大开 发，治理水土流失，改善西部生态环境的重大决策，是迄今为止我国投 资最大，涉及面最广，群众参与度最高的一项生态建设工程。工程实施 以来，我国中西部地区累计退耕还林、荒山造林二千多万公顷，生态改 善效果显著，很多地区的植被得以恢复，水土流失和土壤沙化也得到一 定程度的控制。而针对如何推进退耕还林还草主要有两种做法：一是政 府进行专项补偿，二是进行市场化运作。经过实践，两者都暴露出一些 问题，政府主导的专项补偿出现了面子工程，而市场化运作又不乏失败 的例子，延安民营企业家刘世杰，1996年以“面粉换地”组织延安市延川 县的一个村的农民退耕还林还草，探索建立市场化的生态建设运行机 制，被称为民间资本进入退耕还林领域的“民间资本先行者” 。这项当时 被看好的一个新探索，现在却举步维艰，第一个吃螃蟹的刘世杰，先后 在荒山坡地上投入了一千万多元，目前却处于“生活靠借贷，出门被追 债” 的窘境。① 1 引自 《记者观察》2003年12期。 案情评析：退耕还林还草，作为一项具有“积极的”或“正的”外部性 经济活动，单纯依靠市场机制，其产品的供给是严重不足，或供给本身 可能是微不足道。虽然退耕还林还草工程的实施也可能使农户获得一定 的“经济收益” ，但更多的是发挥其生态、环境、景观和社会等外部效 益。后者被周围和其他地区的人们无偿享用了。因为，一般而言，投资 于退耕还林还草以外的其他经济主体对退耕还林还草的需求，仅仅是林 木和畜产品经济价值的需求，并且这种需求的依据是他的私人边际收 益。而社会或部分社会成员，对退耕还林还草的需求，多半是对退耕还 林还草后生态环境的改善以及自然景观的改善等作用的需求。这样，在 对退耕还林还草的个体需求和社会需求之间就存在一个边际外部效益问 题。也就是说，个体需求仅考虑了其私人边际效益问题，而没有考虑这 一边际外部效益问题。 　　站在退耕还林还草投资经济行为主体的立场来看，如果他是作为完 全竞争市场上的以追求最大利益为动机的“理性经济人” ，那么，他投资 的决定性动机和目的将仍然是其边际效益最大化，而一般不会去考虑这 部分边际外部效益。 而针对消除退耕还林还草中的外部性问题，现行的主要由两种方 法，一是政府补助，二是进行市场化运作，而这对应着外部性矫正两种 相对立的观点： 一、利益调整：庇古等人的观点 　　主张政府利用经济手段解决外部性问题的传统可以追溯到马歇尔。 20世纪初期庇古又提出了著名的“庇古税”来试图消除外部性问题。持这 种观点的学者认为，应引入政府干预力量来解决因外部性问题引起的资 源帕累托最适度配置问题。而这种政府干预既可以是直接的行政控制， 如由政府指令生产者提供最优的产量组合，决定公共产品的价格等，也 可以是间接的经济控制，如通过产生外部性问题的经济活动征税或提供 补贴，使生产者或消费者的私人成本与社会成本一致。 现行生态补偿政策设计的基本思路是以粮代赈、现金补助、分期实 施，通过种苗补偿、农业税和农林特产税减免以及林草地产权保障等措 施调动和保护农民退耕还林的积极性，以期能够实现改善生态环境的目 标。工程实施采取目标责任制，省政府对退耕还林工程负总责。“ 目 标、任务、资金、粮食、责任”五到省，各省级政府层层落实工程建设 的目标和责任，层层签订责任状，并认真进行检查和考核。 国家希望通过以上措施来解决退耕还林还草中的外部性问题，但从 中也暴露出一些问题：一是退耕还林也在走向“政绩工程”和“面子工 程” 。 中国环境与发展国际合作委员会林草问题课题组的调查显示，相 当多地方在选择退耕还林地点时，偏向于选择靠近公路的土地。在西南 某些地区，靠近公路的退耕农户比例甚至超过70 ％。调查结果认 为，“便于检查验收的考虑显然占据了重要成分” 。“面子工程”导致的结 果是，该退的坡耕地退不下来，不该退的基本农田却退了下来。农民失 去了基本口粮田，而生态环境却得不到改善。二是经济林比重过大。 《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定：退耕还 林要以营造生态林为主，营造的生态林比例以县为核算单位，不得低于 80 ％。但根据调查，发现各地造林中的经济林比例远远大于生态林比 例，而经济林的防护效应及其对生态环境的改善作用远小于生态林。三 是林木管护成本投入没有保障。粮食、现金补助到期后，生态林统一管 护