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职能部门变革的基础论析 王 资 峰 摘 要 职能部门变革主要是指部门间结构-功能关系的重组，旨在提高行政效率。大部门 体制是目前比较热点的职能部门变革，然而对于职能部门变革基础的研究较少。职能部门变 革的基础主要是部门分工与协作的关系问题。研究表明，专业化分工悖论导致部门协作的产 生与发展。由于职责边界所引发的核心职责与边缘职责问题，加上特殊利益的影响，部门协 作出现结构-功能悖论。结构-功能悖论表明，职责导向与目标导向是两种不同价值取向的组 织变革，部门协作必须建立作目标导向的原则之上，目标导向的组织变革是政府职能部门未 来的发展方向。 关键词 职能部门 职责边界 职责导向 目标导向 组织变革 专业化分工在提高部门效率的同时，会引起管理活动总体效率的下降。专业分工引发的 部门利益成为提高总体效率的障碍，加上信息共享不足、技术能力片面和工作视角狭隘等缺 陷，出现专业化悖论。 部门协作由职责边界与共同目标的冲突引起。职责边界是部门隔阂的起源，共同目标势 头消除部门隔阂。特殊利益强化了部门各自为政的倾向，阻碍着部门协作。共同目标只有与 部门特殊利益相容时，才能推动部门协作发展。当面对总体管理目标的时候，职能部门间缺 乏基于目标导向的有机联系，导致职能部门间即使没有真空地带，也难以完成共同目标，出 现结构功能悖论。 组织变革旨在突破结构功能悖论。职责导向和目标导向是两种组织变革原则，分别以各 自方式为部门协作开辟道路。与职责导向相比，目标导向成为部门协作和组织变革的基础。 1 部门分工与行政绩效 专业分工旨在提高部门行政效率，提高管理水平。然而专业分工形成的职责边界却抑制 着政府总体效率，尤其在部门行政外部性较高的情况下更是如此。部门特殊利益源于组织生 存和发展的一般需要，即部门自成立之日起就具有独立于其行政职能的特殊利益诉求。部门 特殊利益不仅影响着部门行政绩效，而且影响政府总体行政绩效。部门分工最终导致专业化 分工悖论的产生，即政府试图提高行政绩效的职能分工反而阻碍着政府绩效改进。 1.1 专业分工的得失 分工能够提高效率。这个思想早在英国古典经济学家亚当•斯密那里就得到深刻阐述。 作为政治经济学家，他不忘加上一条，交换同样能够提高效率。因此，分工以及基于分工的 910 市场交易就成为增加社会福利的必由之路。至于分工在管理学中受到重视，则是到泰勒提出 科学管理理论的时候才初露端倪。泰勒及其追随者们不遗余力地用实践检验他们的理论，并 花费大量精力总结发展和宣传科学管理理论。科学管理理论在人类思想历史中写下浓重一 笔，它让人们对“专业分工提高效率”的观点深信不疑。 分工能够提高劳动效率，是以分工能够提高熟练程度为基本出发点的。就分工所形成的 一个个单独工种而言，效率的确提高了，甚至还有新的发明创造出现。然而马克思较早表现 出对分工的忧虑，他认为分工把人类异化为机器体系的一部分，成为片面的个体。个人成为 片面的个体，正是职能部门成为片面组织的起点。当基于分工而形成的职能部门成员都关注 某个方面的问题时，职能部门就成为仅仅关注某个方面问题的组织了。这样，职能部门就成 为视野狭隘的片面组织。 韦伯的官僚制理论为基于分工的片面组织提供了存在的合法性。他认为建立在科学合理 分工基础上的科层制组织，具有专业高效和确定性强的特征，有助于实现组织目标。韦伯与 马克思一样，也注意到基于分工的科层制组织对人性的限制与塑造，并表现出对其前途的担 忧。然而真正对科层制组织提出质疑的是现代组织社会学家和管理学家。默顿指出，“一个 人要想生活，就必须去工作，要想工作，就必须接触到工具，而要想接触到工具，就必须被 官僚制组织雇用。”1 “官僚制组织被组成为一个从属的、正式的群体。在这种按照社会期望 组织起来的网络中，规范化的反应是靠群体成员们情感性的态度维持的。因此，整个群体的 方向都趋向于非人格化的、从属的规范，他们已经和这些合法的规定结合为一体，任何不遵 2 从这些规范的表现都将造成和这些人的对抗。” 罗森茨韦克、明茨伯格等人从不同角度对基 于分工的机械组织进行了批评。罗森茨韦克认为，“我们的重要目的是了解和认识组织的动