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PPP专项研究——大趋势与挑战 PPP模式的操作方式 1.1 PPP模式核心概念 PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系。PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。 PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。 PPP有广义和狭义之分。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。广义的PPP则可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。 1.2 PPP涉及的基础设施项目分类 根据城市基础设施的行业性质及用途，PPP模式下涉及的项目可以分为以下七类： （1）涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。 （2）燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。 （3）环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。 （4）城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。 （5）综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。 （6）供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。 （7）市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。 （8）医疗领域的项目：包括在医疗保障领域的应用，以及公立医院的广义PPP模式，比如私人部门委托管理公立医院的模式。 1.3 PPP模式的收益来源与分享机制 PPP运作项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。根据行业的不同，又可以更具体的归类为如下的操作方式以确定分享机制： 采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。 采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。 采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。 1.4 PPP运作流程 PPP模式中各利益相关者的诉求 2.1 政府诉求 （1）债务治理诉求 过去10年以来，地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害，不仅影响了基层政权正常运转，引发了一些社会问题。虽然近几年地方各级政府都在努力控制、化解地方政府债务，但地方政府债务增长的势头仍在继续。同时，呈现出债务累积的膨胀性、债权主体的扩散性、债务负担的严重性和债务关系的复杂性等突出特征。调查数据显示，大多数省份债务余额超过当年全省地方本级财政收入，债务负担率大多数超过10%。虽然没有明确的法律规定中央财政在地方出现担保违约、无力还债等信用危机时一定要承担其债务的义务，但是为了维护社会稳定，纾解社会压力，中央财政成为最后“兜底者”的可能性相当大，将直接导致中央财政风险的增加。 由于过去地方政府没有发债权，进行基础设施建设一般是通过投融资平台获得资金，政府通过企业获得建设资金是一段时期以来