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关于将高等教育改革纳入 法治化轨道的思考 张应强 yqzhang@hust.edu.cn 华中科技大学教育科学研究院 2015年4月11日 * * 《江苏高教》杂志社纪念《决定》发表30周年暨创刊30周年学术研讨会 引 言 1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，开启了我国高等教育30年改革发展历程。 1993年《中国教育改革和发展纲要》； 1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》； 2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。 十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革的决定》，我国高等教育以十八届三中全会精神为指导，深化高等教育领域综合改革，推进高等教育治理体系和治理能力现代化。 十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。深入推进依法行政，加快建设法治政府。 30年高等教育改革的两个基本特征 ——采取“打补丁”式改革方式。每次重大改革虽有一定突破，但总体上是渐进改革，高等教育理念和高体制机制没有根本性突破。主要针对高等教育中出现的问题进行漏洞修补，或者根据经济社会发展对高等教育提出的新要求，增加新成分和新做法。 ——中央政府是高等教育改革的设计者、发动者和推动者。通过广泛的政治动员，自上而下强力推进；改革不计成本，改革不受约束和问责；改革成效无法检验，“改革”成为改革成败得失的标准，改革都是“成功”的。 目前，“打补丁”式改革已经难于解决高等教育改革进入深水区和攻坚期所面临的瓶颈问题，需要进行高等教育全面深化改革的总体顶层设计。 高等教育全面深化改革除了要充分体现“全面深化改革”的意义之外，迫切需要将改革纳入法治化轨道。 用法治思维来进行高等教育改革，来审视高等教育改革，建立对政府主导的高等教育改革的法治约束机制。 一、将高等教育改革纳入法治化轨道，建立高等教育改革的法律问责机制 为改革而改革的时代过去了。改革进入深水区，“摸着石头过河”已经不适用了。 高等教育改革必须具有合法性，改革的成效和后果必须接受实践检验，政府推进的改革必须接受问责。 当改革不能达到预期目标甚至出现严重失误时，必须要有相应的责任追究机制来实行责任追究和问责。 建立相应的改革责任追究机制，才能使政府在设计改革、发动改革、推进改革时做到科学决策和民主决策，增强改革的科学性，减少随意性和主观臆断。 政府首先要确立法治思维，自觉将高等教育改革纳入法治轨道，保证高等教育改革的合法性。 特别是在设计、实施和推进涉及全局、影响深远的高等教育改革时，更应该利用政府在领导和管理公共事务时所形成的权威以及自身在政策和信息方面的优势，将高等教育改革纳入法治轨道，使政府依法行政，依法改革。 例证：新建地方本科院校转型发展政策 这一重大改革政策，是如何出台的？ 《教育规划纲要》根本没有提及，没有依据。 教育部官员随意解释：985,211高校也可以转型为应用技术型高校；地方本科高校目前发展良好，主要是加强人才培养的应用性。 应用技术型高校是不是本科高职院校？ 实施转型发展政策将会带来什么样的效应？ 政府要主动用法治思维来约束和规范政府自身的高等教育改革行为和决策行为，而不是只用行政规范来约束高校、约束地方政府而不约束自己。 政府设计和主导的高等教育改革也应该在法律框架内，要接受法律的约束和规范。 重大改革方案必须经人大审议和授权，改革过程要接受法律问责、人大监督和社会监督，必须承担改革失败或达不到改革发展预期目标的法律后果。 二、政府领导和推进高等教育改革，不能操纵和把控改革进程，不能权力无边 根据我国国情，政府领导和推进高等教育改革具有合理性。 政府在高等教育改革中做什么？“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”1993年纲要 以公共事务组织者身份，以法治思维和服务性思维，利用政府自身优势，营造高等教育竞争的环境和条件，一方面为高校松绑，另一方面帮助高校提高自我约束能力和水平，把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体。 在高等教育重大改革中不能是政府自己给自己赋权，而是要人大赋权和授权，并对政府权力进行约束和规范。 不能是改革一次，政府的权力就增大一次，政府的控制就强化一次。 “项目制”、“**工程”、“人才计划”……大学围绕政府设置的项目、工程、计划而竞争。 更为重要的是政府要领导重新设计一种具有法律性质的高等教育制度和现代大学制度，建设好真正的大学章程。不仅约束高等教育的各利益相关者，也约束政府自己的行为。 三、要确立和确定高校是面向社会依法自主办学的法人实体的法律地位 1993年的纲要