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俄罗斯联邦区的发展及其空间结构特征-地理论文 俄罗斯联邦区的发展及其空间结构特征 冯春萍 （华东师范大学俄罗斯研究中心＆科技创新与发展战略中心，上海200062） 摘要：联邦区是俄罗斯进入新世纪以后出现的新的地域组织，它萌生于叶利钦时代的总统驻地方全权代表制度。经过20多年的发展，俄罗斯联邦总统驻地方全权代表经历了“驻联邦主体”——“驻地区”——“驻联邦区”的发展过程，其职能也从最初主要为了强化总统对地方垂直控制政治目的，转向政治意义与经济意义并举。在回顾这一新生事物发展演变的基础上，介绍了总统驻地方全权代表制度的组织构架和职能，重点分析了联邦区作为当下俄罗斯最重要的地域组织的划分、区域差异等空间结构特征。 关键词：俄罗斯；俄总统全权代表制度；联邦区；空间结构 2000年5月13日，刚上任一星期的俄罗斯总统普京签发第849号总统令，决定按地域原则将全俄联邦主体组合成7个联邦区（），同时，批准了《俄罗斯联邦总统驻联邦区全权代表条例》，此举引起世界各国的极大关注，被认为是拉开了普京加强中央对地方控制的序幕。但回顾俄总统全权代表制度的发展史，实际上普京总统的这一重大举措并非是原创，而是在其前任叶利钦推行的总统全权代表制度基础上的发扬光大。从叶利钦到普京，俄罗斯联邦总统驻地方全权代表制度经历了不同的发展阶段，联邦区的地域空间结构因此也处在不断地演化之中。 一、形成发展的历史背景 1．叶利钦时代俄总统驻地方的全权代表制度特征 俄罗斯联邦于1990年6月12日宣布独立，新生的俄罗斯联邦由89个联邦主体组成，叶利钦当选第一届俄总统。面对转型期国家处于“裂变”的威胁，叶利钦于1991年9月24日签署第129号总统令，首次在14个联邦主体设立俄总统全权代表制度，并任命了总统全权代表，意在加强对地方的监督控制。很快叶利钦又行使起新宪法赋予俄总统的权限，以总统令形式不断完善总统驻联邦主体的全权代表制度，进而在各边疆区、州、自治州、自治专区、莫斯科市和圣彼得堡市建立了总统全权代表制度，并在俄总统办公厅下设全权代表联络局，以加强俄总统与全权代表之间的联系。1995年1月17日叶利钦又签署第53号总统令，规定了俄总统不仅可在边疆区、州、联邦直辖市、自治州、自治专区派驻自己的全权代表，而且还可在各共和国派驻自己的全权代表。据统计，叶利钦共向各地派出了76名总统全权代表，基本覆盖了整个俄罗斯，初步确立了俄总统驻地方的全权代表制度。这一阶段的特征可以看作是总统全权代表“驻联邦主体”的阶段。 1996年7月，叶利钦连任第二届俄总统。为了使总统全权代表制度更适应当时的形势和进一步提高联邦权力机构的效率，叶利钦于1997年7月9日又签署第696号总统令，批准了《俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦各地区全权代表条例》。与1995年俄总统第53号令比较，新条例并无原则上的区别，只是将总统全权代表的法律地位、基本任务、职能、责任等以更加规范的条例形式作出了具体规定。如《条例》第1条总则规定：“俄罗斯联邦总统驻俄罗斯联邦一个地区的全权代表，是在包括一个或几个俄罗斯联邦主体的俄罗斯联邦部分领土上，代表俄罗斯联邦总统利益的公职人员”。总统令还规定， “把总统驻各联邦主体全权代表制度改组为驻各地区全权代表制度”，目的是为了进一步强化联邦中央权力的垂直领导。但在实际操作中除了个别地区存在几个联邦主体派驻1名全权代表外，大多数地区仍维持每个联邦主体派驻1名全权代表的惯例，结果造成了因全权代表的数量过多而不能及时会见总统的窘境，有的全权代表甚至在整个任期内一次都未能会见总统，根本谈不上直接将中央的方针政策和地方的实情上通下达。显然，这与设立总统全权代表制度的初衷相悖。因此这一阶段虽然可以看作为是俄总统全权代表制度由“驻联邦主体”向“驻地区”转变的阶段，但与前者并无本质差异。 2．普京时代俄总统驻联邦区的全权代表制度特征 虽然在1993年12月俄联邦议会通过的联邦新宪法中，强调以中央政权为基础，对各联邦主体与联邦中央的关系及其权力划分作了明确规定，旨在抑制联邦主体的分裂倾向。但实际上在整个1990年代俄罗斯社会经济转型过程中，伴随的正是地方势力发展壮大的阶段。尤其是1995年后，各联邦主体地方行政长官由总统任命改为选举产生，中央对地方控制进一步减弱，地方长官势力迅速膨胀，而总统全权代表则无权干预地区事宜，因此威望较低，实际作用不大。这一状况一直持续到普京就任总统后才得到改观。2000年5月7日普京就任第三届俄总统伊始，就向世人展示了他强有力的治国理念——建立统一的国家政治、社会、经济空间。面对联邦主体权限过大，国家政权弱化的现状，刚上台的新总统在联邦会议上不得不承认： “在俄罗斯联邦关系尚未建成和成熟。