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农村中小学布局调整政策有效执行障碍性因素分析 　　一、问题的提出 　　农村中小学布局调整（以下简称“布局调整”）是中央政府应对农村生源减少、农村税费改革、人口城镇化加速等带来的挑战，改变农村中小学师资等办学条件差、教育资源利用率低、教育质量偏低等问题而采取的重要政策。2001年，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，其中明确规定：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]随后，2001年3月，教育部、财政部联合下发《关于报送中小学布局调整规划的通知》，正式推动各地布局调整工作的开展。从农村学校撤并数量来看，布局调整政策取得显著效果。农村小学由2000年的44.03万所下降至2009年的23.4万所，下降约46.9%。2009年，全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2%[2]。通过布局调整，农村学校及教学点总量减少，改建后的学校平均班额增加，办学条件得到优化，教育投入得以重点使用。 　　但在政策执行中也暴露出一系列突出的问题：部分地方政府过度撤并学校而配套措施落实滞后，推行“一刀切”，私自变卖闲置校产及挪用专项资金等，致使政策无法完整落实。为此，中央多次发文试图加以纠偏，但上述现象仍屡禁不止。政策执行是实现政策目标的核心环节，“再好的政策方案，如果没有正确有效执行，仍将导致失败”。[3]鉴于政策执行的重要性，有必要对影响布局调整政策有效执行的障碍因素加以分析，探讨矫正策略，以便为后续布局调整工作提供借鉴经验。本文借助政策执行经典模型——史密斯政策执行过程模型，对影响布局调整政策有效执行的障碍因素进行系统性分析。 　　二、史密斯政策执行过程模型 　　20世纪七八十年代，西方国家尤其是美国公共政策研究领域兴起一场研究政策执行的热潮，形成声势浩大的“执行运动”。政策执行研究主要集中在理论研究上，其中最具有经典代表性的即是史密斯（T.B.Smith）政策执行模型。这一模型将政策执行分为四类主要变量及关系，即影响政策有效执行过程中的四大因素：理想化政策、政策执???机构、目标群体、政策环境因素。理想化政策是指政策方案要合法、合理和可行，包括政策渊源、形式、类型、社会对政策认知等；执行机关是负责政策执行的政府组织，包括执行机构及人员，领导技巧，执行能力与信心；目标群体是受政策影响最直接的要素，包括目标群体组织或制度化程度，接受领导情形以及先前政策经验；环境因素主要指涉及政治、经济、文化等环境中影响政策执行的因素[4]。在政策执行过程中，这四个主要变量及它们之间的相互关系对政策执行效果的影响过程如图1所示。理想政策、目标群体、执行机构、政策环境及相互关系集中概括了史密斯模型的主要内容。 　　借用模型方法有助于在维持系统整体性的前提下，将复杂问题转化为便于分析的理论模型，有助于我们对要素进行深入分析。本文以“理想化的政策”、“执行机构”、“目标团体”、“政策环境”等作为分析单元，对影响布局调整有效执行的障碍因素加以分析。 　　三、基于史密斯模型的农村中小学布局调整政策有效执行障碍因素分析 　　1.对理想化政策的分析 　　理想化政策是政策有效执行的前提条件。从布局调整政策设计来看，存在的障碍性因素主要有以下几点。 　　（1）政策缺乏明晰性 　　以国务院《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称“决定”）为例，该文件中指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。”[1]从表述形式来看，诸如“因地制宜”、“就近”、“相对集中”等用语表达较为模糊。虽然借助这种概括化、全局性语言表达中央政策精神内涵，有利于各地区妥善灵活执行布局调整政策，但这也意味着地方政府发现政策内容“不确定性”和“模糊性”时，可凭自由裁量权“因地制宜”地对布局调整政策作出解读。正如美国学者阿尔蒙德所说：“一项政策得以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的解释，以及取决于他们实施该项政策的兴致和效率。”[5]政策不明晰易导致部分地方政府通过对政策文件的随意解释、偷换概念，以谋求自身利益最大化。 　　（2）政策缺乏协调性 　　布局调整政策涉及目标群体众多，政策调适量浩大，需要一系列配套措施。在2001年《决定》出台后，中央又陆续出台一系列文件，对布局调整政策进一步加以明晰。但总的来看，这些文件下达的背景是政策执行过程中，部分地区一哄而上，“一刀切”现象突出，引发了偏远地区学生上学难、资源浪费、干群矛盾紧张等问题，中央试图通过发文加以纠偏。这种应急性发文行为难以对布局调整进行总体清晰规划，政策之间缺乏协调和责任划分，对后续政策执行难以进行有效指导和规范。 　　（3）政策缺乏