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确定农村最低生活保障对象中问题 　　[摘要]确定农村最低生活保障对象是农村最低生活保障制度顺利实施的一个重要问题。目前在确定农村最低生活保障对象时，存在着三个问题，一是部分困难人口未能纳入最低生活保障范围，特别是大量无收入、生活困难的农村老人与儿童急需救助；二是农村经济发展的不平衡性，使部分经济发达地区的低保覆盖率要高于落后地区；三是在确定农村最低生活保障对象中，监督与回馈制度不健全。解决这三个问题，将有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展。 　　[关键词]农村最低生活保障；对象；贫困；经济不平衡；监督 　　[中图分类号] C913［文献标识码］ Ａ 　　[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００59－０3 　　 　　农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村最低生活保障制度在实施过程中，一个重要的问题就是对哪些人进行保障。农民流动性大，家庭收入复杂，且变动较大，确定农村贫困居民存在一定难度。2007年国务院颁布了《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》,把农村最低生活保障对象具体确定为四类:一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的农户；二是家庭主要成员在劳动能力年龄段,但因严重残疾而丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；三是家庭成员虽在劳动能力年龄段,但因常年有病,基本或大部分丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；四是家庭主要成员因病、因灾死亡，且其子女均不到劳动能力年龄段，生活特别困难者。这四类人员各地区都很明确地纳入了低保范围，同时又根据具体情况，确定了各地标准，进一步扩大农村低保对象，但在实施过程中出现了部分贫困农民未纳入低保；由于程序不规范，确定低保对象表现出随意性，甚至带有政策性、价值性歧视等问题，这些问题与农村低保制度的初衷相悖。在事实上，确定农村最低生活保障对象是一个较难把握的问题，这个问题直接影响到农村最低生活保障制度的健康发展。 　　 　　一、部分困难人口未能纳入最低生活保障范围，特别是部分老人与孩子急需???到救助 　　 　　中国农村最低生活保障指“中国政府对农业人口家庭人均收入低于当地农村居民最低社会保障标准的农村贫困人口，按最低生活保障标准实行差额补助的一种社会救济制度”①。根据这个定义，只有确定本地农村最低生活保障的标准，才能在此标准上，较快地确定农村最低生活保障的对象。国家2006年公布的贫困标准是年人均收入683元，2007年公布的是693元②，目前全国已实施农村低保的地区平均低保标准为年人均1,000元左右，最低的只有600多元，最高的2,000多元，到2008年7月底，全国３１个省区市的农村享受低保的3,797万人③。国家公布的贫困标准是维持农村居民温饱的绝对贫困线，如果在此界线上下来作为低保的标准，无疑将低保范围压缩到最低限, 实际上很多困难家庭得不到救助。从低保工作的发展趋势来看，各地原则上应当比贫困标准略高些，以保证农村居民的最低生活需求。我国2007年农村居民家庭人均纯收入为4,140元，如果运用收入平均数法计算, 社会救助标准相当于社会平均收入的1/2～1/3作为贫困线，如果用贫困的下线1/3预测农村最低社会保障标准应为1,380元，而年纯收入在1,200元以下的户数,占到农村总户数的5.76%,约4,608万人, 年纯收入在1,300元以下的户数,占到农村总户数的7.37%, ④ 约5,840万人，从这个数字来看,最少还有约二千多万生活贫困人群没有被纳入到最低社会保障的范围。 　　在确定农村最低生活保障对象时，无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人；或因疾病、残疾等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口可以非常明确地被纳入农村最低生活保障，但是一些存在着特殊情况的贫困农村居民仍没有专门的条例来规定他们是否被纳入到最低保障中。在这些特殊情况中，最突出的是部分无收入的农村老人与儿童未能纳入农村生活最低生活保障。我国已经进入了老龄型国家, 根据全国1%人口抽样调查, 截至2006年6月, 我国60 岁及以上老年人口已达到1.4657 亿, 超过总人口的10%，与此同时, 我国农村老年人口为1.080,1亿人, 占老年人口总数的 73.69%，⑤农村老年人几乎没有了收入，农村老年人的物质生活状况主要依赖自己的劳动能力和子女的养老意愿与能力，大多数子女是有养老意愿的，但我们不得不注意到，有少部分子女因为经济状况或生活琐事不愿意养老，这些老年人生活状况极为令人担忧。虽有法定赡养、扶(抚)养人，但其无赡养、扶(抚)养能力，或不愿赡养、扶(抚)养的老人，没有被纳入到低保范围，使一部分老年人老无所养，生活境况非常贫困。对于这个问题，一些地区开始建立了统筹