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制度偏好差异与医药分业困境 　　摘要：医药企业和患者集团对医药分业有强烈的制度偏好，是推动改革的主导力量。但由于其在制度体系中的地位以及自身特点等原因，对政策制定的影响力较弱。而处于政策制定核心地位的中央部门，由于过于强调争取和维护本部门利益，对医药分业制度安排难以达成一致意见。无法形成统一的方案，致使我国的医药分业改革进程陷入停滞。要推进改革，实现彻底的医药分业，需要协调各集团的利益，并构建各集团能够实现有序博弈的制度平台。 　　关键词：医药分业；制度偏好；困境 　　中图分类号：F062.9　文献标识码：A　文章编号：1005－0892(2011)06－0083－08 　　 　　一、引言 　　 　　市场化改革以来，我国医疗费用的增长速度快于人均收入的增长速度，超过了广大群众的经济或心理承受能力，天价药品、天价药单不断涌现。“看病贵、看病难”使得1／3的人群应就诊而未就诊，应住院而未住院，“因病致贫”、“因病返贫”无时无刻不威胁着人们的正常生活。而医药产业却陷入了企业规模小、数量多、产品低水平重复、创新能力弱的恶性循环。经过多年的探索，我国逐渐认识到现行医药合业体制是产生上述问题的制度性根源。从1997年起，主管部门开始研究医药分业改革，在《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》中明确提出了医药分业的设想。2000年，原国家体改委等八部委联合下发国务院批复的《关于城镇医疗卫生体制改革指导意见》，明确提出了医药分业改革的方案，改革进入了实际性操作阶段。2002年，国务院下文选取西宁市、青岛市、柳州市3个具体城市进行改革试点，明确指出试点的基本任务是以门诊药房与医院脱离为切入点，切断医院与药品经营企业的经济利益联系。从国家提出医药分业到现在，不少地方纷纷进行改革，但到目前为止，全国还没有形成一个统一的方案。是什么原因造成现在的状况，为什么一项利国利民的政策如此难产，不得不让人深思。 　　 　　二、文献回顾 　　 　　国内学者在探讨我国的医药分业问题时，大都是从分业能否解决我国医疗卫生领域的现实问题以及配套制度是否完善的角度分析医药分???改革的必要性、可行性及难点问题。如，苏新(2004)认为医药分业后，医院利润会减少一半甚至更多，面临破产，严重影响卫生事业发展。黄启达和杨修元(2009)认为我国目前还不能像发达国家那样实行医疗费的全额拨付，目前只能是在国家增加投入的基础上，允许医院保留部分创收，实行“医药分业”，靠提高劳务价格来补偿医务人员的工资福利和促进医院的发展，目前是不现实的。也有大量专家学者持不同的观点，他们认为医药分业对解决我国药价虚高、医疗行业不正之风、民族制药产业发展等问题意义重大，但医药分业不是一分了之，必须有相关配套改革到位，包括政府对医院的财政补偿机制、医疗保险制度的完善、药品定价与质量监管等，如张仁伟和胡善联(2000)、丰雷和孙林岩(2006)、胡雨和周斌(2008)等。另外，还有一部分学者通过对各地医药分业改革之后的运行效果进行评价，以此探讨我国医药分业改革存在的问题，如田道元(2008)、肖锦铖(2008)、孙玉国(2009)等。 　　目前关于医药分业问题的研究成果较多，但是对于我国医药分业改革的进程为何如此缓慢，改革的效果为何差强人意，则很少有人进行深入研究。通过分析这些专家学者的身份我们发现，支持改革的大都是医药企业的管理人员、高等院校等科研单位的研究人员；而反对改革的则主要是医院工作人员及医学院的学生，利益相关者的利益诉求在医药分业改革的争辩中表现得淋漓尽致。反观国外学者对此类问题的研究，大多是从利益集团角度进行分析。如，Soonman Kwon(2005)认为医疗保障的改革不仅要考虑政策设计，还要考虑实施战略，尤其是涉及到既得利益集团利益范围的时候。Bong-Min Yang和Jay P.Bae(2001)通过对经济激励机制的分析，认为在韩国医药分业过程中，利益集团起了很大作用，医师集团的抗争虽然没有阻止改革的实施，但是它改变了医药分业政策的初始设计，对改革的效果产生了直接影响。VCAdam Wagstaff(2005)认为韩国和中国台湾医药分业改革失败的共同之处在于对医疗提供者的让步，使得激励机制没有改变，从而节约成本的目标无法实现。 　　按照新制度经济学的理论，制度变迁实质上是经济利益关系的重新调整。利益集团是制度变迁的行动主体，不同利益集团的行为共同影响着制度的变迁与演进；而绝大多数制度是非中性的。㈣社会制度作为一种公共品，在制度变迁过程中，有些集团会从中受益，有些集团会因此受损。一般来说，受益集团会支持制度变迁，成为制度变迁的推动者；受损集团会抵制制度变迁，成为制度变迁的阻碍者。但利益集团对制度变迁的影响最终要通过政府的作用来实现。政府是制度性资源的垄断