浅析中国经济增长中“土地经营”.docVIP

浅析中国经济增长中“土地经营” 　　[摘 要]土地作为地方政府“经营城市”的一种主要政策工具，在中国当前经济增长模式中起着十分关键的作用。“经营土地”是具有中国特色的一种增长模式，其产生发展有着特定的内外部动力和制度基础。分税制改革与”土地财政”分别是“经营土地”的外部和内部动力。城乡分割与土地征收制度则是“经营土地”的制度基础。 　　[关键词]经营土地　内外动力　制度基础 　　 　　对于一个发展中的国家来说，“决定土地使用的权利最重要，没有土地就没有什么可以发展”。改革开放初期，国家对农村土地使用权进行了私有化调整，家庭联产承包责任制的实行调动了广大农民的生产积极性，一度为农村经济和社会的发展注入了巨大活力。进入21世纪，中国经济连续多年以接近甚至超过10％的速度增长，土地作为一种地方政府主要政策工具，在中国当前经济增长模式中仍然起着十分关键的作用。 　　 　　1　“经营土地”与当前中国经济增长 　　 　　当前，中国土地使用权力主要集中于地方县一级政府。政府在征收(征用)土地和出让土地方面具有垄断性权力。在区域激烈竞争背景下。“以县为主体出让土地并与上级政府和投资者进行收入(税收)分成的体制是一种非常具有效率的经济制度”：一方面，地方政府高度重视城市化进程中的土地开发，以“经营城市”为名大力招商引资，通过将土地低价征收并出让给制造业投资者，鼓励制造业部门超常规发展并加速工业化进程，进而推动本地服务业部门的蓬勃发展(尤其是房地产业部门)，形成了一种独具特色的经济增长模式；另一方面，以土地为政策工具，开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源，通过所谓“土地财政”，实现了政府收入的最大化。 　　这便是所谓的“经营土地”。以土地作为“经营城市”的政策工具，上述模式带来了一段时期内中国经济的超高速增长。然而，该模式的代价也十分高昂：“以‘区域竞次’来吸引制造业投资、并成为全世界中、低制造业中心，实际上已给中国带来一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响”。 　　 　　2　分税制改革??“土地财政”：“经营土地”的外部和内部动力 　　 　　1994年，中国推出分税制改革，中央一方面把财权上收，即将一般预算内的主体税种划分为政府收入，而将非主体税种划分为地方收入，使得地方政府预算收入大大降低；另一方面中央政府把各种事权下放，地方政府的实际支出责任显著增加。对地方政府而言，资本短缺、财政收入捉襟见肘与在快速工业化、城市化进程中大量基础设施急迫待建之间存在着不可回避的矛盾。为化解与日俱增的巨大财政压力，地方政府不得不寻找一切可能的途径来解决这一矛盾。从实际情况来看。当时的中国正处于工业化、城市化快速发展时期，政府干预(尤其在支出这一方面)对经济发展的促进作用十分突出。所以财政支出是万万减不得的，甚至必要时还须增加。那么，剩下的方法就只有增加政府的收入了。地方政府最终选择大规模招商引资，通过所谓的“经营城市”，千方百计扩大税基等形式收入，增加财政收入。“经营城市”实际上就是“经营土地”。因为分税制改革促使地方政府开始“经营城市”，所以说，分税制改革是‘经营土地”现象产生的直接原因。 　　如上所说，地方政府之所以“经营土地”。其主要目的之一便是要通过这种方式增加自身财政收入。所谓“土地财政”。就是地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。“土地财政”是政府“经营土地”的内在动力。 　　值得关注的是，在“经营土地”的过程中，地方政府低价出让工业用地的行为往往不会带来直接获利，甚至是亏损的。那么，为何政府部门还会不惜血本进行制造业招商引资呢?其原因不仅在于制造业会为政府带来增值税和企业所得税收入，关键还在于制造业发展的“溢出效应”，本地服务业受其巨大推动作用的影响会得到飞速发展，政府也将由此获得丰厚的营业税和商、住用地出让金收入。所以我们常常会看到这样的现象：政府在区域竞争中为了招商引资，不惜通过“竟次式”的恶性竞争。为制造业投资者提供低价土地、补贴性基础设施，并降隔劳工基本汉益和环境保护等方面标准。 　　 　　3　城乡分割与土地征收制度：“经营土地”的制度基础 　　 　　我国当前土地制度具有明显的“城乡分割”的特征，即国有土地主要集中在城市，集体土地主要集中在农村，政府所拥有的垄断性的土地征收权是联系两者的唯一纽带。 　　首先，所有权的划分是我国城乡土地制度分割的基础。《宪法》明确规定了两种土地所有权，“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集