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两个规划协调的基本思路 　　第二轮土地利用总体规划实施至今，规划目标并没有完全实现，反而时常出现土地利用总体规划与城市规划“打架”现象，致使我国个别地区的国土开发和建设布局出现无序乃至失控，社会和经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突也非常严重。在新一轮规划修编前期做好两个规划的衔接工作，才能突破传统的土地利用模式，才能既保证当前经济社会发展的合理土地需求，又保证对经济社会发展的可持续土地供给。 　　两个规划出现矛盾和问题，不仅有规划编制及实施上的原因，也有规划之外的问题。因此在新一轮土地利用总体规划修编期间，两个规划的协调需要各个方面一起努力去解决。 　　 　　重新认识两个规划的地位和关系 　　 　　就我国现有的规划体系而言，城市规划和土地利用总体规划均是属于国土规划、区域规划的下一层次的规划，城市规划和土地利用总??规划是具有同等法律地位的部门规划，两者不是局部和整体的关系，而是在某些层面上互为依据、彼此衔接的关系，两者均要以区域规划为依据。 　　比较理想的状况是编制区域规划，把土地利用总体规划与城市规划作为区域规划的两个专项规划进行编制和协调，矛盾就比较容易解决。但目前法律对区域规划的编制权没有明确约定。由于历史原因，区域规划的职能留在了以前的国家计委，也就是现在的国家发改委。但发改委的区域规划技术力量与管理基础比较薄弱，各级政府目前也很难下决心组织庞大的队伍，花费较多的时间和费用来编制区域规划。由于两个规划内容相互交叉且部门管理的侧重点有所不同，这种相互渗透之势如果不进行规范和协调，势必会形成新的矛盾和冲突。 　　比较现实的是由政府组织编制各个层次的城镇体系规划。城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间及群体与外部环境之间关系，为达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。这样，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为两者的协调提供了操作平台。 　　 　　改进规划理念与工作路线 　　 　　城市建设规划部门和土地规划部门均应变革规划理念，要真正树立以人为本的理念、市场经济的理念、理性发展的理念、开放的理念。要用科学的发展观指导新一轮土地利用总体规划的编制，注意两个规划的衔接。正确处理好城市经济发展、土地资源合理开发利用与保护生态环境之间的关系，各地政府要摈弃过去那种只顾局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等资源为代价，片面追求经济增长的政绩观和发展观。城市总体规划尤其应树立耕地保护的观念，尤其是基本农田的保护，合理利用和珍惜每寸土地，科学地引导和控制城市规模发展。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协调，努力探索有中国特色的土地集约利用的城市持续发展道路。 　　在工作路线上，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地利用总体规划应由“自上而下”的“集权制”转为“自上而下”与“自下而上”相结合的“契约制”，上、下级规划应该相互借鉴，互为依据，科学合理地确定耕地占用的控制指标，并与同级城市总体规划密切结合，统筹考虑城市建设发展和严格保护耕地的需要。 　　 　　统一规划审批 　　 　　为加强两个规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，统一规划审批制度。同时应该建立同步编制制度，加强政府土地管理部门与城镇建设规划部门的协作，做好两个规划的衔接工作。城市建设规划部门和土地规划部门在规划编制和修编过程中应组成规划编制统一协调小组，实现两种规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致，确保两大规划在编制和实施过程中的一致性和可操作性，形成共同参与的良好环境。 　　此外，特别要注意加强两个规划实施的监督管理，严格依法办事，严肃查处违法建设和用地案件。土地利用总体规划与城市规划一经批准，就具有法律效力，不得随意变动，必须严格执行。 　　 　　统一技术规范 　　 　　根据原来两个规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两项规划都适用的用地分类标准，统一规定两个规划的规划期限以及所采用的有关数据的统计口径。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两个规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。 　　这里需要注意三点：一是城市规划区范围划定要协调。规划区范围划得过大，城市规划行政管理部门实际上是管不过来的，与土地利用总体规划及土地管理部门的矛盾也会比较多些。从城市发展建设的实际需要考虑，城市规划区范围也不宜过大，城市规划不同于区域规划。 　　二是人均建设用地规模指标的协调。从建设现代化的城市角度考虑，对一些用地条件许可的城市，人均用地可适当突破100平方米，但不允许超过120平方米；重点建制镇的建设用地也可以适当放宽，