港埠建设与发展.DOC

港 埠 建 設 與 發 展 主持人：黃承傳 引言人：郭塗城 討論人：黃文吉 汪宗灝 王克尹 港 埠 建 設 與 發 展 郭塗城，國立臺灣海洋大學航運管理學系副教授 子題一、市港合一 壹、問題說明 臺灣地區國際商港港務管理體制肇始於臺灣光復時期，楊和基在「港務管理」中指出臺灣光復之後，中央政府明令規定基隆及高雄兩港為國際商港，各設置港務局，由行政長官公署簡派局長，以主持港務管理事宜，所有航政業務亦由交通部委託代辦，各於港務局設置航政組辦理之。中央政府遷台後，一仍舊貫，港務局改隸屬於省政府交通處，為省屬三級機構，一切管理措施均秉承省令辦理。此一託管體制長久以來被批評不合商港法規定，商港法第三條明訂國際商港由交通部主管，國內商港由省（市）政府主管，受交通部監督，儘管現行託管體制不合商港法規定，但至今已沿用五十餘年。 解嚴後，國際商港所在地地方人士及民意代表開始有接管國際商港之訴求，但未獲得社會大眾注意，因此，市港合一之理念並沒有被廣泛討論，直到吳敦義先生競選連任高雄市市長時提出市港合一之政見，且經媒體多次報導吳市長與中央交涉折衝要求支持推動市港合一之過程，市港合一才由南到北引起社會廣泛注意與討論，雖然市港合一隨著吳敦義先生敗選而暫時沉寂，但市港合一的種子已經埋下，它是選舉的熱門題材。總統大選時，高雄市港合一是陳總統的重大政見之一，足見市港合一已然形成國際商港所在地方各種選舉的主要政見。 市港合一風潮始自高雄市，高雄市是院轄市，其地位與省政府相當，高雄市人士認為廢省後，高雄港委託高雄市代管十分合理，因此，積極爭取，基隆市及台中縣轄區雖也有國際商港，但這兩縣市行政層級低於省政府，打從開始並不自認夠資格接管國際商港，對市港合一之爭取不若高雄市之積極，但陳總統揭示市港合一的三大原則：地方參與、地方分享、及提昇港埠競爭力之後，此二縣市政府受到鼓舞，爭取市港合一的態度轉趨積極。另一國際商港花蓮港一直到最近才稍有盈餘，港埠財務不夠穩定，花蓮縣政府對縣港合一之爭取並不熱衷。 在港務局組織變革聲浪中，交通部原本就有意推動航政業務與事業經營分離政策，擬將原港務局航政組辦理之航政業務移轉呈報中之航政局辦理，其餘港埠業務擬成立港務管理公司負責經營管理，後經多次部會協商，為配合推動市港合一而傾向成立公法人管理航政除外之港埠業務，因為如此，而有規範公法人運作之「港務局設置及監督條例」誕生。 「港務局設置及監督條例」提出後經多次廣邀各界討論，仍無法讓多數港務局員工消除疑慮，更有部份航商表示對地方政府之管理缺乏信心，這主要是因賦予港埠管理理事會之權利義務不對等而引起，「港務局設置及監督條例」條文確有不週延之處，茲就所見略述如下： 一、本條例可說是為市港合一確立法律依據，但究竟市港合一是否應積極推動，頗值得探討，市港合一是港埠管理制度之改變，應謹慎且週詳評估，在確定此一政策改變利大於弊之前，不應宣稱市港合一是港埠管理制度之改革，是潮流趨勢，而有非實施不可的主觀意願。如果因為海港(Seaport)在地方政府轄區內就應該與當地政府共同管理，那麼，是否空港(Airport)也要與地方政府共同管理？幸好目前尚無地方政府要求共同管理空港。如果市港合一政策確定實施，為求全國一致，交通部勢必將所有港口下放讓地方政府共同管理，地方政府是否可以拒絕？可以預見，規模小且無盈餘之港口(如國內商港及部份國際商港)，其所在地地方政府及原管轄國際商港所在地地方政府無意願參與管理，如果強迫地方政府參與管理港口必引起反彈，如果准許地方政府自由決定是否共同管理轄區內港口，則又是一個一國兩制案例。 二、各港依本條例各自成立理事會管理各自港口，在業務上彼此競爭，港口投資以各自港口營運目標或利益為考量，但各港依本條例各自成立理事會管理各自港口，在業務上彼此競爭，港口投資未必符合整體最佳。若依本條例各國際商港公法人化，未來交通部對各港在設施投資及經營策略的干預大幅放寬，各港理事會有高度自主權審核議決設施投資及經營策略，此一制度設計將產生兩個隱憂，其一，為招徠業務，各港莫不一方面積極闢建或改良港埠設施以提升港埠服務水準，這使得港埠設施超過合理規模水準，有浪費國家資源之虞。同時，另一方面調降港埠費率吸引航商，雖然各港的作為符合自由競爭本質，但此舉無益國家財政。其二，各港在設施投資及經營策略上各自為政，莫不以爭取航商及吞吐量為追求目標，這將使各港吞吐量隨本身及競爭對手之策略變化而變化，除作業量不穩定不利各港設施維持經濟使用率外，更甚者，各港之間吞吐量的游離變動造成大量進出口貨物的陸上運輸超過應有距離（如俗稱的南櫃北運、北櫃南運等即是），無端增加陸上運輸系統負荷。 三、「港務局設置及監督條例」以條文第一條所稱為提升港埠經營管理效率及配合地方發展作為條例訂定之理由並不充分。就提升港埠